环保总局扩权 环保监察系统垂直管理将先行 | ||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月18日 12:13 21世纪经济报道 | ||||||||
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本报记者 牛晓波 北京报道 “随着环保体制改革的逐步深化，环境监察系统的独立是早晚的事。”12月初国家环保总局环境监察局一位重要官员对记者表示。 种种迹象在印证着环保总局内部的一种说法——环保体制的全面改革看来要以环境
刚刚结束的中央经济工作会议上“协调经济”成为下一阶段经济工作中的“关键词”。此次会议上强调，“必须坚决扭转高消耗、高污染、低产出的状况，全面转变经济增长方式”，环保工作变得更加引人注目。 环境监察的执法困局 其实，就在去年10月，中央机构编制委员会办公室(中编办)才批复同意了环保总局设立环境监察局的建议，该局成立到现在不足一年。 而几乎从环境监察局诞生伊始，建立独立的环境监察系统的意向就已经在环保总局渐渐浮出水面了。 环保总局体改处一位官员透露，就建立环境监察的垂直化管理体制，国家环保总局已经与中编办进行过协调，但“尚无定论”。 环保总局环境监察局局长陆新元承认，对于垂直管理，即使只是环境监察系统的垂直管理，一些部门还有不同的看法，“尤其是各地方政府方面，对于这一体制的全面推行尚有保留”。 我国环境保护工作实行的是各级政府分级负责制，而一旦实行环保管理体制的垂直管理，如何协调和处理自上而下独立运作的环保体系与地方政府的关系，将是摆在决策者面前的一个难题。 有专家认为，环保执法面对的往往是经济利益的创造者。那些违反环保法规的污染大户，往往同时又是当地利税大户，还是解决当地就业问题的重要力量，得到地方政府的照顾和保护几乎已经被认为是“理所当然”。 对此，陆新元深有感受。今年8月，他在《人民日报》上撰文坦陈，环境执法困难重重，“偷排污水、顶风违纪已经成为司空见惯的怪现象”，深层次原因有三：部分地方政府忽视环保工作，干扰、限制环境执法；违法成本低、守法成本高，企业宁愿罚款，也不达标排放；结构性污染依然突出。 而地方保护为首要因素，涉及深层次的问题，“体制上，地方环保局负责人的‘位子’、‘票子’都是上级政府任命、发放的，往往造成‘站得住的顶不住，顶得住的站不住’”。 今年9、10月间，效仿环保总局的做法，陕西和江苏两省分别率先设立了省级环境监察局，而安徽和河北两省省长办公会也已经批准设立省环境监察局，“只是目前尚未正式挂牌。” 据介绍，目前成立的省级环境监察局，还是隶属于省环保厅(局)的处级单位，依然在省级环保厅(局)的领导下开展工作，没有能够单立出来。 陆新元认为，这种体制架构，依然难以解决当前环境监察无处着力的难题。“票子、位子都是地方给的，面对地方政府的压力和意志，怎么可能硬得起来？”他说。 环保总局体改处的一位官员认为，解决这个问题的办法，一是将整个环保系统独立出来，实现自上而下的垂直领导体系；二是将环境监察部门从地方环保局中解放出来，实行垂直管理。 “现在来看，前一种办法短期内实现恐怕有难度，比较可能的是第二种方案。”这位官员说。 今年4月出台的《江苏省环境监察现代化建设实施方案》中就明确提出：“为加强环境现场监察，克服地方保护主义影响，按区域分片设立区域环境监察分局，作为派出机构。隶属省环境监察局，加大区域环境监管力度、提高监管效能。” 按照这个方案，江苏省市级以下地方环境监察局将实现垂直体制，以冲破地方的干扰。 环保总局的扩权构想 而环保总局的目标显然远远不止于此。 一些地方环保部门的体制改革已经走在了前面。来自国家环保总局的消息显示，自2002年8月起，陕西省就开始在市级以下环保系统实行垂直管理体制试点。 国家环保总局体改处官员证实，环保总局内部确实有一个关于构建垂直管理体制的设想。除通过修改和调整有关立法，扩展国家和省级环境监察部门执法职权、加强执法力量之外，这个设想的核心是在总局之下、省局之上设立分片管理的环境监察分局，而省级环境监察部门则根据需要在重点地区设立环境监察派出机构；对于市以下环保部门，逐步实行垂直领导。 作为垂直领导的一个最主要体现，环保总局希望地方环境保护行政主管部门主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见，或者甚至直接由上级环保部门决定。 在年中的“绿色中国论坛”上，国家环保总局副局长潘岳放言：“要治理好环境污染，一些地方政府靠不住。”也许正是基于这个理念，“垂直管理”才逐渐成为环保体系内部争相谈论的话题。 “我们国家的体制是上下指导关系，地方政府下设环保局，环保局在地方政府是儿子辈的，他给老子只是建议，不能要求老子去干什么。”陆新元局长说。 但环保总局体改处一位处长对这个设想在短期内实现并不乐观。“重要的是要与国家政府体制改革总体要求相符合。”他说，“而且应该说也还没有一套很成型或明确的办法。” 这位处长表示，在科学发展观没能真正落实的前提下，“地方保护主义往往是监管执法难以到位的最主要因素。”他认为，相比于环保体制不断加强的国际趋势，我国的现状难以令人满意。“国家层面上的环保力量还比较弱，而从地方上的情况来看，经济发展和环境保护往往会在一时一事上表现为激烈的冲突。”他说，“新体制首先要求强化监管，其次要求尽可能克服地方的不正当干涉。” 《中华人民共和国环境保护法》规定了环保部门对本辖区的环保工作实施统一监管，土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对资源保护实施监督管理。在这种体制下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，造成执法混乱，尤其是出现涉及多个环境要素的违法问题时，容易出现部门与部门之间争权推责现象。 而按照我国的现行法律规定，环保部门的现场处罚权中“最实在”的罚款权，县级的上限是1万，市一级是5万，省一级只有20万。法律没有规定建议工商部门吊销或者暂扣停产企业营业执照；其次，环保部门只能申请法院强制执行，法院操作也比较困难，一不能查封企业，二不能查封设备，只能对不执行者处以罚款或者司法拘留。 “实际上只有给我们两个权，我们执法才能好，就是两停，一个是停业整改，一个是停建项目。”陆新元局长说，“停建项目是政府的软肋，停产是企业的软肋，停产一天对于大企业是上千万上亿的损失，损失还好说，主要是客户对他们的信心。权不在多，要在于硬，要管用。” 绿色新政绩标准 日前，潘岳在一次会议上透露，国家环保总局已经联手中组部，在部分省份进行试点，将环保方面的指标纳入干部政绩考核体系，“也就是说，地方环保上不去，地方党政一把手的仕途也就长不了”。 “考核官员的环保责任”已逐渐成为国际趋势。2002年的南非可持续发展世界首脑会议便强调建立各级政府的“环境保护问责制”。 黑龙江省在今年7月出台的《市(地)党政领导班子主要责任指标考核暂行办法》，第一次把环境保护指标列入其中。在考评指标中，经济发展、社会发展和可持续发展、社会评价三个方面指标分别为100分，其中环境保护指标占15分。 据悉，1999年、2002年和2003年，环保总局已经多次会同有关部门，为将环保指标纳入政府官员考核体系做了大量的前期工作。各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担人。目前，国家环保总局与国家统计局已经成立了绿色GDP联合课题组，准备在今年年末或明年年初实施试点工作。同时还将研究绿色GDP的衡量指标，将环保指标纳入政府官员的政绩考核，形成衡量政府官员更全面的标准。 无独有偶，国家审计署审计长李金华在近日召开的全国经济责任审计工作会议上表示，科学发展观要求我们在经济责任审计实践中，不仅要核实财政财务收支等经济指标，还要注意在此基础上进一步分析经济指标的变化对社会指标和环境指标的影响，关注经济活动的结果对社会事业发展和可持续发展的影响。 有数据表明，目前中国仍沿袭着粗放型的经济增长模式。2003年，中国创造的GDP虽只有世界的4%，耗用的钢铁、煤炭、水泥却分别占世界总消费量的30%、31%和40%。中国在人均GDP400—1000美元的条件下，出现了发达国家GDP达3000—10000美元期间出现的严重环境污染。 而按照中科院提供的数字，干同一件事，在世界平均状况下每花1美元，在中国就要花1.25美元。多出的0.25成本中，生态环境占0.17，结构不合理与管理不善占0.08。 此前有评论认为，以循环经济的理念指导国家新一个五年计划的制定，将会使循环经济“渗透”到中国经济的各个领域，因此，“循环经济”一词也就成为中国经济发展的“关键词”。而伴随这个关键词的，将是越来越清晰的环保新体制。 |
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