美国参议院建议拨款320亿美元支持AI,透露了哪些监管风向?

美国参议院建议拨款320亿美元支持AI,透露了哪些监管风向?
2024年05月18日 08:30 21世纪经济报道

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  21世纪经济报道见习记者肖潇 北京报道

  美国AI立法拉开序幕。当地时间5月15日,参议院AI工作组发布《推动美国在AI领域的创新:参议院AI政策路线图》(简称《路线图》),用于指导美国国会监管人工智能,提供立法框架。

  如文件名所写,这份长达31页的《路线图》提出了大量鼓励性的政策,比如每年划拨320亿美元的研发经费,但几乎没有提到具体的风险治理措施。受访专家告诉21世纪经济报道,这进一步凸显了美国与欧盟在监管思路上的差异:一方面,美国仍然以提升AI技术竞争力为导向;另一方面,也没有放弃通过国家标准与技术研究所(NIST)等机构制定技术标准来扩大其治理影响力。

  负责该文件的工作组成立于去年5月,是参议院领袖查克·舒默和另一名民主党参议员、两名共和党参议员组成的两党合作小组,专门研究人工智能。过去的一年中,该工作组为此召开过一系列论坛和非公开会议,Sam Altman、Elon Musk等多个科技行业领袖均有参与。

  查克·舒默在本次新闻发布会中透露,参议院希望“零碎”小步立法,不考虑大而全的AI法案。本周美国参议院已经提出三项选举相关的AI法案,美国众议院也提出了一项升级AI技术出口管制的法案。

  重头戏:320亿拨款、跨部门协作

  《路线图》着重呼吁联邦政府持续增加AI领域的投资。比如文件建议,每年对人工智能相关技术的拨款不能低于320亿美元,达到美国人工智能安全委员会建议的投入水平。

  文件划出了投资的重点应用,包括人工智能研发、半导体、机器人、材料研究、智慧城市和交通系统。查克·舒默在新闻发布会上称,这笔资金用于非国防用途的人工智能,“有助于巩固美国在AI领域的主导地位。”

  除了技术研发,《路线图》还多次提到拨款支持美国国家标准与技术研究所(NIST)。对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任张欣告诉21世纪经济报道,持续支持NIST的工作也是美国一直以来治理人工智能的思路。美国希望推广自己的治理影响力,一条重要的实现路径便是NIST制定的标准,比如通过它界定专业术语和技术标准。

  此外张欣注意到,《路线图》一个较新的重点是AI治理的跨部门合作。文件开头便写道AI政策问题具有跨司法管辖区的性质,鼓励各委员会在AI立法上进行密切合作,并点名商务部、能源部、NIST、国家科学基金会等,足以说明对监管机构保持步伐一致的重视。

  值得一提的是,21世纪经济报道注意到,参议院在文件中呼吁为美国商务部提供更多资金,尤其是与尖端AI芯片有关的半导体出口。近日美国众议院的AI工作组也提出了一部法案,计划让商务部升级对AI技术的出口管制

  风险关注:深度造假内容

  在《路线图》筹备的一年多来,外界期望这份文件能够回应人工智能治理中一些最棘手的矛盾,包括版权、个人隐私、社会风险。不过该文件只用了不到四页讲述人工智能的风险问题,几乎没有展开阐释。

  选举中的AI使用是《路线图》关注的第一个问题,查克·舒默也透露选举法案是美国参议院今年的“最高优先项之一”。参议院规则委员会本周批准了三项AI法案,包括禁止用AI对政治选举的候选人生成欺骗性内容。

  参议院还重点建议通过立法形式,治理深度合成的亲密、色情内容。今年一月,AI生成的泰勒·斯威夫特色情图片在社交媒体上疯传,白宫发言人当时回应:“网络上的监管不严对女性影响更大,她们是网络骚扰的主要目标。”并提到考虑用立法解决社交媒体上虚假内容泛滥的问题。

  在AI的风险治理上,《路线图》建议AI法案采取弹性、灵活的风险治理体系,尤其要关注到闭源与开源大模型的差异。文件具体指出要制定一套连贯的透明度要求,强调透明度在AI系统开发、训练、部署和监管中的重要性,并表示一些不透明的AI“黑箱”是不可接受的。

  对此,一些美国公民团体和非营利组织对《路线图》表示了失望,认为文件几乎没有详细回应如何监管人工智能带来的社会负面影响,在争议问题上也语焉不详。

  北京师范大学法学院副教授吴沈括告诉记者,这符合美国从去年拜登的白宫AI行政令延续至今的治理思路,那就是提高技术竞争优势。 

  吴沈括认为,美国的治理方法主要体现在透明度上,“尤其是《路线图》要求监管部门能获得关于AI系统的深层内部信息,这一点要求还是很显眼的。”吴沈括表示,要求保持透明度是一种穿透式的监管方式,以强化对AI整个研发应用流程的监管。而欧盟为AI风险分类分级,更多是从组织管理的角度强化治理,这也进一步凸显了美国和欧盟在治理思路上的差异。

  不过《路线图》与欧盟的《AI法案》在治理思路上有一点相似——关注高风险AI。张欣注意到,《路线图》中关于透明度、可解释性、评估的要求,主要集中在与宪法权利、公共安全等密切相关的AI高影响领域(high impact use of AI),她指出美国现在给予了高风险AI、通用人工智能的监管更高关注度。

  下一步怎么走?

  在面向记者的简报会中,查克·舒默表示,参议院倾向于零碎推出人工智能法案,率先推动一些紧迫问题的立法,不追求单一全面的法案。

  查克·舒默说,“我们不会等待涵盖所有领域的AI法案,如果某些领域比其他领域更早准备好,它们就应该推进。”本周参议院、众议院的AI工作组均提出了各自的AI法案,一定程度上也证实了这一点。

  不过,参议院目前最快的立法计划也排到了今年秋天,这就意味着美国AI法案没法像Tiktok剥离法案一样“搭便车”,获得快速审议通过。而且随着11月总统大选接近,任何涵盖政府公共支出的法案,都可能引起选民的反感。尽管如此,查克·舒默表示自己有信心在年底通过一部分AI法案。 

  吴沈括和张欣都认同,《路线图》的出台说明美国目前对监管方案有了更加清晰、完整的认知:首先强调立法资源、监管资源的协调分配,尤其是跨部门合作;第二是重视监管的落地机制,包括配套监管工具和财政拨款;张欣还补充,《路线图》也说明美国的监管不会在每个领域均匀进行,未来可能着重部署在高风险AI、个人公民权利相关的问题上。

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责任编辑:张倩

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