陈锡文：农村改革与制度创新

　　文/陈锡文

　　4月27日，第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文应邀出席中国乡村大讲堂·高端讲堂，作题为“农村改革与制度创新”的报告。

　　农村基本经营制度

　　农村改革到如今已经是第四十六个年头，我们在方方面面取得了有目共睹的成就，包括农产品的产量增长、农民的收入增长、农村的面貌改善等。最主要的成就是形成了农村基本经营制度，即以家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制。

　　农村基本经营制度在改革初期是“双包到户”，即“包产到户、包干到户”。上世纪八十年代末和九十年代初，第一次明确为“以家庭联产承包为主的责任制”。1990年中共中央18号文件，第一次提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村基本的制度”，这份文件指出，在农村改革中通过实行以家庭联产承包为主的责任制建立了统分结合的双层经营体制，为集体经济找到了适应生产力水平和发展要求新的经营形式，这种经营形式具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村一项基本制度长期稳定下来。

　　1991年11月29日，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业农村工作的通知》，明确提出把以家庭联产承包为主的责任制统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经营组织的一项基本制度，长期稳定下来并不断完善。另外，农村还有多项基本制度，在党的十三届八中全会之后，1993年的3月9日，这个提法正式写入《宪法》，明确了农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制。

　　实行以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制的农村基本经营制度是一个长期的过程，从1978年的12月安徽滁州凤阳县小溪河镇小岗村开始提出来，到现在已经第46年头，到底要实行到什么时候呢？

　　2017年10月18日，十九大报告当中宣布了中央的这项重要决定，即“坚持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。同年12月，习近平总书记在农村工作会议上做重要讲话，明确再延长土地承包30年，从农村改革之初的第一轮土地承包计算起，土地承包关系将保持长达75年，这样做既体现了长久不变的政策要求，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相结合，即到本世纪中叶，我们要建成社会主义现代化强国。

　　习近平总书记的解释充分说明，我们坚持农村基本经营制度，至少到我们建成社会主义强国那一天，在这个过程中，我们始终要坚持和完善这项基本制度。农村基本经营制度是党和农村政策的基石，要坚持党的农村政策就必须坚持和完善农村基本经营制度。

　　新形势下，深化农村改革主线仍然是处理好农民和土地的关系。2016年4月25日，习近平总书记在安徽滁州凤阳县小溪河镇小岗村召开的农村座谈会上明确指出，我国农村改革是从处理好农民和土地的关系开始的。最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，这不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，要坚持农村土地集体所有制，坚持家庭经营的基础性地位、坚持稳定农村土地承包关系，并长久不变。

　　农村基本经营制度不是凭空产生的，九十年代初期，党的文件里明确它是农村一项基本制度，是和其他基本制度联系在一起的，甚至是在其他基本制度的基础上产生的。农村基本经营制度的形成是以若干更为基础的农村基本制度为支撑的，如农村土地集体所有制、农村集体经济组织制度、农民作为集体组织成员权利制度等。

　　农村土地集体所有制

　　农村土地集体所有的制度从何而来？

　　1950年6月28日，由中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》，是我们国家的第二部法律，这部法律里面明确提出铲除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。

　　土改以后实行农民的土地所有制，实际上就是农户的土地私有制，这个土地私有制和《土地改革法》中的地主阶级封建剥削的土地所有制虽然都是私有制，但是有根本区别，土改以前的农村土地私有制只是部分人的私有制，土改以后的土地所有制是全体农民的私有制，也就是孙中山先生提出的“耕者有其田”的私有制。

　　土改结束后，中共中央农村工作部根据各地上报的材料做了一个统计分析，认为在整个土改过程中，地主和富农的户数大概占农村总户数的7%，地主富农家的总人口占到全部农村人口的9%，而他们所占有的土地是全部农村土地的52%。

　　土地改革之后，农民和我们党都面临着一个巨大的问题：实行土地改革之后，土地会不会发生兼并现象？农民分到了土地，但是相当多的农民家庭缺乏资金、缺乏赓续、缺乏劳动力，所以自己耕种很困难。为了避免再次发生土地兼并现象，在土地改革之后，党号召农民组织起来，即成立互助组，在耕地、播种、中耕、收获等重要环节时，大家通过互助的方式相互帮忙，收成各归各家，但是不涉及到土地所有权的变化。

　　同样不改变土地所有权的还有初级社，1955年，全国人大审议通过初级社的示范章程，明确入社的农民要把土地交给社统一经营，所有权是各家各户的，除了劳动分配之外，根据各家各户入社土地的数量和质量进行土地分红，土地分红意味着土地的私有权是得到国家保障的。

　　真正意义上的农村土地集体所有制产生于1955年底的高级社时期。农村土地集体所有真正定型是1962年2月发布《关于改变人民公社基本核算单位的指示》以后，明确人民公社的基本核算单位是生产队，同时明确土地等基本生产资料属于生产队所有。

　　农村土地集体所有制的特点是什么？

　　从两个角度去理解：

　　● 农村集体土地所有制和国有土地一样都是公有制，但是这两种公有制有着明显且重要的区别。国有土地是全民所有的土地，由国务院代表行使所有权。但农村集体土地所有权不同，根据1978年的统计资料，全国农村当时有52781个人民公社，69万个生产大队，481.6万个生产队。

　　1962年2月《关于改变人民公社基本核算单位的指示》中明确，基本生产核算单位主要是生产队，生产队的土地属于生产队所有，所以生产队基本上都是土地的所有权人，数量近500万个。在生产队、生产大队和人民公社这三级经济总收入中，生产队占总收入比重的68%，即基本经济活动都在生产队进行。大队占16.4%，公社占15.6%。但是，人民公社和生产大队的收入主要是来自社队企业，而不是农业。大队的收入中，来自社队企业的收入占69.6%，公社的收入中，来自社队企业的更是占到了98.9%。所以在这三级集体经济的农业总收入中，人民公社只占0.3%，大队占7%，生产队占92.7%。其根本原因是土地所有权基本都在生产队，因此从事农业经营活动也是在生产队，所以中央把生产队定为农村人民公社的基本核算单位是符合实际情况和要求的。

　　● 农村集体土地所有制是一种“内公外私”的土地所有制。每一个集体组织内部的土地是公有的，但是公有只在集体组织内部公有；对外时，所有权人之间的利益关系是非常清楚的。集体土地所有权定在生产队是有历史渊源的。《土地改革法》规定，在原来耕种的基础上，土改是以行政村为单位，对土地进行抽补调整后按人口统一分配。在每一个自然村内部，通过这个办法分配到的人均土地的数量和质量大体是相等的，但是村和村之间是有差别的。农民之所以能够接受这个结果，一是因为这样的土地分配和村庄形成的自然历史过程相吻合，也和村民们长期从事农事活动的活动范围相吻合。二是初级农业生产合作社的基础就是自然村，初级社社员的人均土地大体是平均的，同时还有土地分红。

　　为什么要坚持农村土地集体所有的制度？

　　第一，集体的土地不是国有的土地，所以国家使用农民集体的土地时候必须依法征用，同时给予合理的补偿。

　　第二，集体土地都是农用地，农用地被征收后变为建设用地会增值，增值收益归谁？这是一个很大的问题。在中国最早提出增值收益的是孙中山先生，他提出增值收益归公，因为土地增值不是农民种地种出来的，是别人有投资进去才会增值。过去对于农民土地征收，《土地管理法》规定，征收土地之后按土地的原用途补偿。《土地管理法》修改后明确提出，按区片土地的区片价格、地理位置补偿。按区片价格，农民就觉得比较合理。所以一是改变理念，增值不能完全归公；二是土地原有的所有者应得到相应的好处；三是要有严格的程序，必须依法办事。《宪法》第十条第三款规定，任何组织和个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地的所有权。所以，每一个农村集体经济组织都是独立的土地所有权人，权利必须得到保障。

　　有了农村土地集体所有权后，才能界定清楚承包的土地是什么范围，什么人可以承包。只有这个集体经济组织的人才可以承包这个集体经济组织的土地，这样村与村之间才不会闹矛盾。从这个意义上讲，划定集体土地所有权的四至边界，同时也是划定集体经济组织的成员范围，不在这里居住，户口不在此就不是本集体的成员。所以，土地所有权边界和成员边界是我们农民对于集体经济组织和集体土地所有权的基本认知，也是当前农村经济社会制度的基础。

　　习近平总书记强调，坚持农村土地农民集体所有，坚持农村基本经营制度的“魂”。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。

　　在高级社、人民公社时期，土地集体所有，实行了统一经营、统一分配、统一核算，但是这个制度有很多难以解决的问题，由于农业的特殊性，在农业生产劳动中很难精确计量每个劳动者付出的劳动。同时，管理者对于生产者进行监督的成本非常高。

　　1961年3月，中共中央在广州召开工作会议，制定人民公社条例。在广州会议之前，毛主席在给刘少奇、周恩来等人的信中，特别强调“大队内部生产队与生产队之间的平均主义问题，生产队内部人与人之间的平均主义问题，是两个极端严重的大问题”，“不亲身调查是不会懂得的，是不能解决这两个重大问题的，是不能真正地全部地调动群众的积极性的”。所以，解决两个平均主义问题，成为在广州召开的中央工作会议的指导思想，也是起草农村人民公社工作条例的指导思想。

　　在全党调查研究基础上，《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》于1962年2月13日发出，该指示提出，在我国绝大多数地区的农村人民公社，以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情，而是在一个长时期内，例如至少30年实行的根本制度。经过认真调查研究后做出的将农村基本核算单位下放的决定，是调整人民公社体制的重大举措。

　　1962年后，农村的基本经营体制是土地所有权在生产队，整个经营活动统一经营、统一核算、统一分配在生产队。但土地所有权和基本核算单位下沉到了生产队之后，只解决了大队内生产队和生产队之间的平均主义，并没有解决生产队内部人和人之间的平均主义。1978年11月，安徽省凤阳县小岗村实行“分田到户，自负盈亏”的家庭联产承包责任制，拉开了中国对内改革的大幕。

　　农村集体经济组织制度

　　农村集体经济组织概念的来源？

　　国家实行农村土地集体所有制，需要有一个所有权人承载它，这个所有权人就是农村集体经济组织。所以，农村集体经济组织有存在的必然性和必要性。农村集体经济组织是所有权人的代表，如果没有农村土地集体所有制，没有农村集体经济组织制度，也不可能产生农村集体经济组织成员对集体土地承包经营制度。如果没有前面两个制度，土地实现家庭经营将会是私有制，正是因为土地是集体所有，农民是本集体经济组织的成员，农民在经营过程中才可以承包土地。

　　上世纪八十年代初，农村普遍实行家庭承包经营制度后，人民公社逐渐不能适应农村经济社会的实际状况，1982年12月10日，五届人大五次会议决定对1979年通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》作如下修改：“条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”；“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”；“人民公社主任、副主任和委员若干人”改为“乡长、副乡长”；“人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”。

　　同时，凡是这个法里有表述“保障人民公社基本核算单位应有的自主权”的地方，统一修改为“保障农村集体经济组织应有的自主权”。所以，作为历史的延续，把人民公社时期的农村基本核算单位改为农村集体经济组织，集体经济组织的概念正是源自于此。

　　关于农村集体经济组织，需要理解的是，除了国务院拥有土地所有权之外，只有农村集体经济组织是拥有土地所有权的组织。《民法典》规定，农村集体经济组织特别法人可以依法从事和履行职责相适应的民事活动，比如对集体经济组织的资源发包、资产出租、资产入股等，但是农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定，农村集体经济组织不能破产。

　　农村集体经济组织可以代表村民集体、成员集体，出资之后依法设立和参与设立相关的市场主体，农村集体经济组织可以设立相应的公司企业和合作社，它们作为完全的市场主体，可以破产。

　　农村集体经济组织最重要的职能是承载集体土地的所有权，界定本集体土地组织的土地所有权和成员边界。同时还承担着管理集体资源资产，服务成员生产生活，组织发展壮大集体经济，实现共同富裕等等职能。

　　农村集体经济组织成员的权利制度

　　关于集体经济组织的成员权问题

　　《物权法》中提到，农村集体经济组织的动产和不动产属于农民集体所有，即本集体的成员集体所有。明确成员的权利之后，需要努力保障成员权利的实现。党的十一届三中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，在总结农业农村工作的经验教训之后，提出了党和国家正确处理农民问题的两大准则：

　　● 保障农民的经济利益

　　● 尊重农民的民主权力

　　只有建立严格的保护成员权利制度，才能有效防范集体经济组织被少数人内部控制，甚至是被外来资本所控制。所以，集体经济组织的运行、组织架构、机制、管理非常重要，但是，从一个组织可以持久健康运行来看，一定要有非常明确的成员权利的保护制度。集体经济组织成员，有权参与组织领导人的选举和被选举，有权参与组织的运行、监督等，农民作为农村集体经济组织成员，有三项最重要的基本权利：

　　● 土地承包经营权

　　● 宅基地使用权

　　● 集体收益的分配权

　　这三项权利之所以重要，因为这是只有集体经济组织成员才有的权利，如何切实保护这三项权利？

　　《宪法》中规定，关于土地承包经营权，集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。关于宅基地使用权，本集体成员符合条件可以向本集体申请宅基地实行一户一宅的制度。而农村集体产权制度改革就是为了保障农民作为成员参与集体收益的分配。从1991年国务院制定推进农民市民化相关文件开始，就一直在强调，不得以农民放弃土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为落户城镇的前提条件。

　　习近平总书记曾讲到，如果农民没在城里真正扎下根来，不要轻易动他的地、动他的房，这是保障社会稳定非常重要的一点。从这个角度讲，正是有了农村土地集体所有制和农村集体经济组织制度，才产生这些相关的权利制度。农村基本制度非常重要的一点，就是保障了农民的这三项基本权利。

　　从这个意义上讲，农民集体经济组织内部实行成员权利平等的制度。农村集体土地怎么承包到户，为什么不按市场机制，而是按成员权利平等的机制来分配？因为只有这样做，我们才能做到在社会发生大的变革、转型的过程中，切实保障做到农村家家有地种、户户有房住、人人有饭吃，而我们这么大的国家和人口数量，农民的市民化不是一朝一夕就能完成的。

　　习近平总书记曾经说过，2008年全球爆发金融危机，2000万农民工返乡，2020年新冠肺炎疫情爆发，3000万农民返乡。社会环境发生这么大的变化，为什么社会还能保持稳定？就是因为农民在老家有块地、有座房，农民返乡后有地种、有房住、有饭吃，所以农民的成员权利非常重要。总体来讲，农民现在还是一个相对弱势的群体，特别是在二元结构还没被消除的情况下，如果对农民问题、农民的基本权利处理不好，将会引发非常严重的问题。

　　改革开放到现在40多年，我们一直称作市场化改革，放眼全球，市场化改革一个基本的特点是分化，但是在中国，我们的农村改革坚持到现在，并没有出现两极分化，这一方面保证了整个社会的稳定，同时也保证了其他改革的向前推进。所以，希望大家能进一步关注《农村集体经济组织法》的修改过程。

　　最重要的一个角度就是进一步促进集体经济组织的发展，有效的保障成员的合法权利。实际上，有了上述的三项制度，即土地集体所有的制度、集体经济的组织制度，以及农民作为集体经济组织成员的成员权利制度，才会有我们的农村基本经营制度，即家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制。习近平总书记强调，不要把坚持和完善农村基本经营制度变成一句空口号，首先要把这三个制度搞好。

　　为什么要坚持和完善农村基本经营制度？

　　实际上，这项制度从形成到现在已经有40多年时间，它一直是在发展变化和完善的。党的十一届三中全会拉开了改革的序幕，1978年12月22日，中共十一届三中全会原则通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》之后，将村集体土地、生产工具等分给农户，实行“包干到户”，明确不许“包产到户”，不许分田单干。但这个《决定（草案）》在1979年9月中共十一届四中全会正式通过时，就删除了“不许包产到户”这句话。1982年和1984年的“中央一号文件”中都曾提到“承包土地不许出租”。如果农民已经转行干别的了，不许出租的地荒着或者交给集体都不太甘心。后来出现了“土地流转”，1997年，《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》提出了土地流转的概念，认为“农民自愿将部分‘责任田’的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许”。

　　再后来，我们实行以家庭承包为主的责任制，但是通过农村调查，包产到户一共实行了两三年时间，有地方甚至一点都没实行，比如小岗村上来就是大包干，包产和包干的区别到底是什么？包产是指包的这块地上产出，产品需要交给集体，交给集体统一核算之后计公分，“包产到户”仍然保留着集体统一核算、统一分配的制度；包干指包的是这块地的责任，加上这块地收多少公粮，交多少税，“包干到户”实行的是“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”。

　　如果现在一直是包产到户，那人民公社就还在，因为基本核算单位还在。这就使农民家庭成了相对独立的经营主体，不必再实行集体统一核算和统一分配。这也就为撤销人民公社体制创造了条件，为普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制奠定了基础。

　　1998年，十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把“以家庭联产承包的责任制”改成“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这又是一个大的进步。十八大以后，农村改革在理论上又有一大创新，把所有权和承包经营权两权分离。2013年底的中央农村工作会议上，习近平总书记提出顺应农民保留承包权、流转经营权的意愿，把承包权和经营权分开，形成三权分置，即所有权、承包权、经营权。

　　习近平总书记强调，规模经营是现代农业发展的重要基础，三权分置的目的是为了让经营权能更快的流转。过去大家认为，规模经营是现代农业发展的重要基础。后来，习近平总书记在重要讲话中提到，多数地区通过健全农业社会化服务体系，实现小规模农户和现代农业发展有机衔接。所以，从最近的35年来看，农村土地流转的规模速度明显下降，大体上在5.5亿亩-5.6亿亩之间，外部经济环境不确定，所以农民觉得把经营权握在自己手里更有把握。同时，租金越来越高。

　　另外一种的规模经营是社会化服务，通过社会化服务，大量的小规模经营组织，包括小农户、小型的家庭农场等经营主体不必自己去买农业机械装备，通过服务便可解决这些问题。我们曾经做过调查，三种形式，一是承包地自家种，二是流转别人的土地进行规模经营，三是地不动，但是通过社会化服务提供各种先进的技术装备，三种比较下来，无论单产还是效益还是成本，最好的都是社会化服务这种形式，最重要的原因是，通过社会化服务，没买农业机械的小农户和小的经营主体都可以用上最先进的农业机械。

　　其实党中央、国务院的政策也好，提法也好、这些变化都是从农民的实践中概括提炼出来的。习近平总书记明确指出，农村改革初期，家家包地，户户务农，是农村基本经营制度的基本实现形式。家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，是农村基本经营制度新的实现形式。

　　说到底，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

　　农村土地集体所有制，农村集体经济组织制度，集体经济组织成员的权利制度是作为比基本经营制度还基础性的制度，只有把这三项制度不断的完善和健全，农村基本经营制度才能够像总书记讲的那样，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

　　来源 | 中国农业大学国家乡村振兴研究院微信公号

　　(本文作者介绍：全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任。)