尹稚：寻路城镇化下半场，如何改革土地制度？｜解读三中全会《决定》_新浪财经

7月21日，《中国中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）公布。关于城乡融合发展与乡村振兴的内容备受关注。

《决定》提出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。《决定》还定调了新型城镇化体制、农村基本经营制度、土地制度改革等方向。

为此，《财经》杂志专访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人尹稚。从20世纪80年代至今，尹稚投身城市规划与建筑领域，见证了改革开放以来、中国轰轰烈烈的城市化进程。多年来，尹稚参与并主持大量城市规划设计工作，囊括广州、重庆、成都、南宁、天津等诸多城市，亦担任多个城市和地区的政府顾问。

在尹稚看来，中国大规模的土地需求和高速发展的时期基本快过去了，中国进入了高速城镇化的尾声。新型城镇化下半场最核心的任务，将是促进城乡要素平等交换和双向流动，尤其是城市向乡村流动，缩小城乡差距。截至2023年末，全国常住人口城镇化率为66.16%。

《财经》了解到，在上海、杭州、成都，已经出现部分城乡双栖的人群，他们往返于城市与乡村之间工作、生活。诸如在四川成都周边的铁牛村，来自城市的建筑师、金融从业者、擅长品牌营销的人群回归乡村生活，成为“新村民”，这为我们想象中国未来的城乡关系图谱展示了更多可能的坐标。那么，新型城镇化下半场，城乡差距究竟如何缩小？

增加农民收入，如何改革土地制度？

《财经》：《决定》提到城乡融合发展，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴来进行城乡规划、建设和治理。您如何看待中国新型城镇化的推进方向？

尹稚：可以从三个角度理解城乡融合发展。首先是新型工业化。中国的产业发展已经进入区域协同的时代。通过产业的区域协同，利用产业垂直分工的规律，进一步降低成本并提高效率。同时，利用核心城市的资源实现科技突破，将一般性的制造业和加工工业逐渐向区域性的二三线城市乃至乡村地区扩展，使得整体产业体系降本增效，实现新旧动能转换的目标。

其次是新型城镇化。核心一是可持续发展、绿色降碳；二是高质量发展，适当将城市的一部分功能向乡村地区扩展，向大城市周围的二三线城市拓展。这实际是区域协同的一部分，与中国多年来推动的城市群、都市圈的现代化培育，以及县域和县城的培育是一脉相承的。

第三是乡村全面振兴。部分栖居在城市的人群，将合理地向乡村地区渗透，由城市产生的服务业需求，会合理地向乡村发展。乡村振兴不仅只是农业，要促进一部分非农产业发展。城乡融合的最终目的是缩小城乡差别，尤其是收入差别。增加乡村收入，就要让乡村生产的所有东西在城市找到市场，实现更好的创收。这是城乡之间财富收入非常有效的二次分配过程。

《财经》：过去，中国的农村没有把城市作为市场吗？

尹稚：过去农村也将城市视为市场，但这种观念不明确，甚至在区域发展中存在一些误导性的思路。例如，许多二三线城市都梦想着将来变成特大城市，与一线城市竞争，这违背了区域协同的思想。如果各地都“大而全、小而全”，那么商品贸易和商品交换又从何而来呢？

区域协同应当充分利用城市与乡村的地理位置差异。当大城市加工业需要扩散时，可以将县城变成大城市产业链上的合格车间。当大城市需要农牧产品时，县城可以就近提供产品，成为“米袋子”和“菜篮子”。当大城市需要一个“后花园”，县城也可以发展文旅产业。利用好城市市场是乡村全面转型的一个重要思路，不应将希望仅仅寄托于农业自身的发展。

当然，农业现代化也离不开城市科技资源的注入，离不开城市人才和各种资源的支持。乡村如果能在产业链供应链上占有合理份额，收入水平也会逐步提高。这比政府强制二次分配有效。如果统一大市场建设得好，城乡统一市场实现无缝链接，农村的前景将非常可观。

《财经》：农村问题往往牵连土地问题。许多农民已经不在农村生活，但宅基地仍在农村。三中全会《决定》提出深化土地制度改革，最近我们也看到安徽凤阳、江苏南通等地出台政策，鼓励农民退出、放弃宅基地，并给一笔补助金。您如何看农村土地制度改革的方向？

尹稚：农村宅基地确实需要改革。大量农村剩余劳动力实现了进城务工、就业等生活方式的转移。为了让孩子获得更好的教育条件、老人获得更好的医疗条件，农民向城市迁移。迁移后，大量宅基地空置，许多自然村落出现房屋空置的现象，这确实是一笔巨大的闲置资源。如何利用好这些资源？可以按照所有权和使用权分开的思路，继续推进农村土地制度改革。

关键是建立闲置集体财产和个人财产的长期租赁制度，提供可持续的现金来源和财产收入保障。有一些改革意见建议，允许卖掉农村宅基地所有权。然而，在当前产业剧烈波动和国内外发展不确定性因素较多的时期，这并不是最佳的政策出台时机。不过，可以逐步完善受法律保护的农村宅基地长期租赁制，确保宅基地所有权和资产仍在农民手中，让租赁费兼顾集体收入和个人收入的平衡，形成可持续的财产性收入，作为务工收入的重要补充。

《财经》：您如何看待未来农村承包地的流转，特别是小农经营向大户经营体制的转变？

尹稚：农业耕作制度的改革与农村生产力的进步始终紧密相连。改革开放后，中国推行农业联产承包责任制时，农业发展水平技术投入较低。但随着技术进步，农田相对集中的需求变得越来越迫切。倘若农田不集中到一定程度，绿色农业或节水农业技术就无法实施，成本并不合算。因此，农业耕作制度的变革必须跟随技术进步。承包地的经营模式也会发生变化。

过去，许多农民一边种地、一边打工，实际是一种兼业行为，今后会逐渐过渡到专业户模式。是由成长于农村的大户，还是由农业专业化公司主导，不同地区可以有不同选择。新的集体合作制将有利于土地资源集中，采用新的农业耕作技术，特别是有利于食品安全和农业产品绿色化，抑制农村面源污染，也有助于减少化学农业的急功近利，维护农业地力的可持续性。承包地经营权流转后，大户可以按年向原承包权人分红或者支付租金，不是简单地拿走土地。

下半场，如何推动城乡要素反向流动？

《财经》：您如何看待《决定》提出要促进城乡要素平等交换和双向流动，缩小城乡差距？

尹稚：这是新型城镇化下半场最核心的任务。改革开放之初，中国处于资本短缺状态，所以通过土地有偿使用制度，将土地中的巨大财富转化成了可流动的资本，这种模式现在已经基本快走到头。大规模的土地需求和高速发展的时期基本快过去了，中国进入了高速城镇化的尾声。下一步，实现城乡共同富裕，核心就是要实现城乡所有生产要素的双向自由流动。

城镇化上半场，中国解决的是农业转移人口的市民化问题。过去，农民工进城务工，实现了就业转移，但没有完成生活方式的转移，城市的医疗教育等公共服务并不友好。城镇化上半场，基本在渠道和法律保障上解决了这一问题。当然，各地由于财力不同，执行效果有所差异，有的地区做的好一点，有的地区经济弱，就做得差一点，但总的来说，这条路已经没有法律障碍。城镇化下半场还要在重点难点问题上加大投入，解决随迁子女上学、高考、受教育连续性等障碍。还有农民工年老之后，是简单地回乡养老，还是做更好的城乡一体的医疗保障，各地也都在探索。农民工的医保能不能再提高一步，跟城市正常职工的保险制度进一步对接？以及转变生活方式，允不允许农民进城买房，或者长租，有没有稳定的居住环境？

还剩一些问题需要扫尾。这么多年，从乡到城的人才和生产要素流动几乎是单向的，如何在下半场做好反向流动？中央近年来也出台了一些政策，鼓励人才返乡，但可落地的支持政策还不够。例如，城里人返乡后是租住宅，还是在村里形成人才小区，很多事情没有完全解决。他在集体劳动组织里是什么身份、地位和作用，都靠人情世故来定，这种关系就变得没那么稳定。有的人返乡创业，收入好了，本乡人开始眼红，一夜之间就哄抢了，没有法律条文可以防止这种行为。这就说明，中国从城市重新回到农村的生产要素的流动通道，这套体系还没有得到规范，权益保护也不完善。

中国几千年来，城乡的流动一直是双向的。古代官员退休后会返乡办学，把最先进的城市文明带回到农村，因此历史上农村能不断地出进士、出官员。传统文化里，商人也是以衣锦还乡为荣。如果从正式制度到非正式制度，都能重新激发活力，中国就能够重新回到城市与乡村各种生产要素、有利资源双向循环的时代，这样才有城乡共同繁荣的基础条件和可能性。中国农民把孩子送去上大学，孩子又留在城市工作，他们能不能回农村，是很关键的。

中国现在的城乡是单向流动，变成了特别简单的逐利。要在体制机制设计上和文化传承的培育上，重新建立现代化机制，推动城乡的双向自由流动，最终实现新型城镇化跟乡村全面转型，让城乡变成一盘棋。这些年，我们已经看到城乡之间，特别是发达地区的双栖人群已经很多了，不是在城里上班就一定得住在城里，高楼大厦挤得一塌糊涂，有什么好的？如果通勤只要15分钟到半个小时，住在乡村也挺舒服。老年人在城市里养老也没有好的环境，这部分城市职能一定会向乡村进一步渗透。现在为什么要抓公共服务均等化？比如去乡村养老最大的问题，就是15分钟救护车能不能到家？目前在城里能做到、乡村还做不到。

随着公共服务均等化水平的日益提升，以县城为核心节点，优质资源会慢慢地向乡村的现代网络渗透。人们在哪居住、在哪就业，自由选择的机会越来越多，这样才能实现充分就业。

《财经》：听起来双向流动还是需要改革土地制度，允许城市居民回到乡村，拥有合法身份。

尹稚：对，我认为首先要解决合法身份问题。在集体所有制的经济里，城里人是什么角色？角色定了，才能够有合法资质使用集体所有的土地和其他生产要素。城市里不一样，土地是国有的。在农村，土地是劳动集体所有的，如果连身份都没有，凭什么保证你的劳动和所得。

这些年很多地方也做了一些探索，比如给予荣誉村民称号，或者更实在一点，直接变成一个正式的优秀村民，甚至是村里的带头人，都是在吸引城市资源重返乡村。最重要是让人先流动起来，优秀人才在任何地方，即使原本没有资源，他也能把资源汇集过来，那才是最重要的。

缩小城乡差距，不能单看收入比值

《财经》：您认为通过城乡双向流动，可以缩小城乡收入差距吗？根据国家统计局公布的最新数据计算，2024年上半年，城乡居民人均可支配收入比是2.45。您如何看待这个比值？

尹稚：相比二三十年前，这个数据已经有很大进步。你要看历史数据，城乡收入比是从6、7出头一路降下来的，大概20年前还在4以上。这些年，中国在缩小城乡差别上取得的进展，某种程度上比缩小地域差别还要大。通过脱贫攻坚和乡村振兴，各种五花八门的努力，中国又把城乡收入差别做了一次“腰斩”，现在数字大概降到2出头了，已经算是非常大的进展了。

《财经》：通过促进城乡双向流动，城乡收入差距的比值能够进一步缩小吗？

尹稚：迄今为止，哪怕全世界最发达的国家，也不可能实现城乡收入完全一致。因为城乡生活成本不同，如果维持同等的生活质量，在北京生活消费，月收入1万元可能都只是满足温饱，但如果在乡村有1万元的收入，可以过得跟神仙似的。所以城乡差别的缩小，不能简单看可支配收入。这跟购买力、生活消费成本有密切的关系。中国城乡缩小差别，不是拼人均GDP均等化，也不是让人均收入均等化，而是逐渐拉平人的实际生活水平和生活质量。

城乡之间、不同地域之间的生活代价完全不一样。最终我们要的是生活质量和生活水平的日益无限接近，不能简单从可支配收入、人均GDP、人均工业产值等等指标去做简单的类比。

《财经》：您提到城镇化的下半场以县域为核心，公共服务会越来越好，但我们观察到随着农村人口减少，幼儿园和学校在关闭。推动农村教育和医疗公共服务，在现实中是很难的。

尹稚：不能简单把公共服务的均等化理解为布局点的均匀化。均匀化有它的好处，比如可以就近入学。但是这种小、散、混的教学模式，其实对提升教育水平有很大的负面影响。

这些年，许多农村也做了一些集中教学的尝试，从发达地区的实践看，第一大幅度提高了农村子弟上学的连贯性。第二，让教学水平跟最新的时代发展保持同步。我们尊重贫困地区教师们的努力，很多地区不具备并村并校的条件，但不能让孩子失学，是靠这批非常有奉献精神的老师扛着的。同时，凡是有提升交通条件可能的地区，国家这些年也在拼命抓村村通、抓乡村“五好公路”，就是要大幅度改善交通可达性。如果能配上校车，提供集中住宿，实现集中办学，其实教学质量好于分散办学，更贴近当代教育体系能够提供的更为完整的资源。

全国有大量的观察数据，以前是什么样的升学状态，现在是什么样的升学状态。张桂梅为什么要把那么多贫困山区的女孩子集中到一所学校里来教书、提供住宿，宁可每周走很远的路，也要用这么一种模式来教学，其实是能看到效果的。