央行仍不得直接认购国债，人民银行法修订六大变化是啥？

原标题：央行仍不得直接认购国债，人民银行法修订六大变化是啥？

作为金融领域的重要法律，《中国人民银行法》于1995年颁布实施，并于2003年进行了修订。

2018年9月，十三届全国人大常委会将人民银行法的修改纳入立法规划。今年1月16日，人民银行召开的2020年金融法治工作电视电话会议认为，金融法治工作的重要性日益凸显，要不断加强金融立法，完善法律规则体系。2020年要加快推进人民银行法等重点立法。

10月23日，人民银行发布《中国人民银行法》（修订草案征求意见稿，下称修订草案）。现行人民银行法一共53条，此次修订草案包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。

这次修订有哪些变化，哪些保留了？

修订的必要性

在起草说明中，央行指出了修订人民银行法的三点必要性：

一是建设现代中央银行制度的需要。十九届四中全会提出要建设现代中央银行制度。这对人民银行履职提出了新要求，如强化宏观审慎管理和系统性金融风险防范，统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施等。这些内容需要在人民银行法中予以充分体现，为改革做好法律保障。

根据央行网站，央行历史沿革中“逐步强化和完善现代中央银行制度”的阶段为“1993年至今”。早在1993年国务院印发《关于金融体制改革的决定》要求，中国人民银行进一步强化金融调控、金融监管和金融服务职责，划转政策性业务和商业银行业务。1995年3月，人民银行法通过，这是中央银行制度建设的重要里程碑。

二是防范化解系统性金融风险的需要。近年来，经济金融形势出现重大变化，金融市场规模迅速扩张，金融创新层出不穷，金融业务交叉融合，互联网金融快速发展。同时，金融风险交叉传染、金融服务实体经济能力不足等现象不同程度存在，货币政策传导机制仍需进一步疏通。有必要通过修法，落实人民银行新职责要求，完善履职措施。

三是符合国际金融监管改革的趋势。2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用。 

“不得直接认购国债”仍保留 

今年由于特别国债国债发行，部分学者提议应由人民银行直接认购特别国债，赤字货币化议题引起广泛讨论。但这面临法律约束，一些人士建议应该修改人民银行法允许央行认购国债。

在现行人民银行法中，这一条款为第十九条条：中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。

此次修订草案中，这一条款一字未变地保留下来。人民银行解读称，完善人民银行的治理制度。继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则（第三十二条）。

“央行认购国债没有必要，这是底线，否则会带来通货膨胀或加剧资产泡沫。”一位不愿具名的央行分支行行长对记者表示。

交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟表示，欧美国家财政、货币政策都没有空间，所以直接认购国债。但中国宏观政策还有空间，而且私人部门、政府部门都有消费、投资的意愿，因此没有必要通过赤字货币化的方式融资。

另据记者梳理，本次修订草案有以下几个重大变化：

立法目的增加金融服务实体经济

修订草案第一条指出，为了确立中国人民银行的地位，明确其职责，保证国家货币政策和宏观审慎政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定，促进金融服务实体经济，制定本法。

央行称，修订草案将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的,引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。

近年来，高层对金融与实体的关系进行了新的阐述：金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。此次修订亦是这一理念的体现。

宏观审慎管理入法

为填补宏观审慎政策的制度空白，修订草案建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标。

修订草案第一条“保证国家货币政策和宏观审慎政策的正确制定和执行”，相比现行法律增加了宏观审慎的表述。修订草案指出，宏观审慎政策目标是防范系统性金融风险的顺周期积累，以及跨机构、跨行业和跨市场传染，以维护金融体系的健康与稳定。

所谓“宏观审慎”，与微观审慎是相对的概念。微观审慎监管主要防范单个金融机构危机的爆发，通过资本要求、杠杆率、拨备要求等指标进行监管。2009年国际金融危机后，人们发现，微观审慎性的总和不等于宏观上的审慎性，个体的健康性不等于总体的健康性。

“假如一个连每个士兵都健康，但突然有士兵得了传染性疾病，如果不及时防止传染，就可能导致整个连队出现问题。在金融体系中，不同金融机构资产负债表高度关联，一旦一家出现问题，就很容易相互传染。”央行原行长周小川举例称。

修订草案还明确了宏观审慎政策工具：逆周期资本缓冲、金融机构杠杆率、金融机构流动性覆盖比例、风险准备金、宏观审慎压力测试等。

除宏观审慎外，修订草案还增加了以下人民银行的职责：拟订金融业重大法律法规草案，负责金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则制定、监测分析与并表监管、牵头负责系统性金融风险防范和处置，负责金融业综合统计、调查、分析和预测等。 

年度货币供应量决定不必报国务院批准

现行人民银行规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。但修订草案将年度货币供应量删除，这意味着年度货币供应量决定不必报国务院批准。

其中原因可能在于，M2的指标意义弱化，近年来政府工作报告中已不再提出M2的量化指标。央行在2017年三季度的《货币政策执行报告》中表示，当前影响货币总量的因素更趋复杂，M2 的可测性、可控性以及与实体经济的相关性已明显下降，M2 指标的意义明显减弱，无需过度关注M2 增速的变化。

长期来看，随着货币政策调控框架由数量型向价格型转变，价格指标（利率、汇率）更值得关注；货币供应量相应影响到利率、汇率。

为数字货币发行提供法律依据

此次修订草案规定人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据。

具体而言，第十九条规定，人民币包括实物形式和数字形式；第二十二条规定，任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。

在全球央行数字货币项目中，我国央行走在前列，未来数字货币将进行更多的公开测试和场景测试。近期深圳市首次面向在深个人发放总额1000万元的数字人民币红包，每个红包金额为200元，红包数量共计5万个，可在罗湖区辖内3389家商户无门槛消费。此次活动标志着我国法定数字货币进入新阶段。

货币政策工具略变

修订草案规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：要求金融机构按照规定交存准备金；确定中央银行政策利率；为银行业金融机构办理再贴现；向商业银行、农村信用合作社、农村合作银行、政策性银行、开发性银行提供贷款；公开市场操作。

在现行人民银行法中，货币政策工具之一是确定中央银行基准利率。但近年来随着利率市场化的推进，基准利率的信号意义降低，央行更多通过政策利率进行调控。

当前政策利率包括MLF、逆回购、SLF等利率。此外，现行人民银行法“在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇”的表述简化为公开市场操作。

赋予央行检查监督权

央行解读称，此次修订草案以依法行政为原则，提升法治能力，完善人民银行履职所需的检查监督和监管措施规定。

具体而言，中国人民银行及其分支机构为履行本法规定的职责，有权对金融机构以及其他单位和个人执行本法及中国人民银行依据本法制定的管理规定的行为进行检查监督。

检查监督包括现场检查和非现场检查，比如现场检查措施有：

进入被监管机构进行检查；

询问被监管机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；

查阅、复制被监管机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；

检查、封存被监管机构的计算机网络与信息系统。

(作者：杨志锦 编辑：曾芳）

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