评论：为什么天下兴亡都系于税收问题？_新浪财经

　　原标题：为什么天下兴亡都系于税收问题？

　　作者：李炜光（天津财经大学财税与公共管理学院教授，博士生导师）

　　起初我们受传统税收理论的影响，认为政府对私有财产的征收才是税收，对公有财产的征收应属于租金而不属于税收，以往对税收的研究聚焦“应该是什么”，而不是税收“实际是什么”。从历史角度来看，真正需要确认的是具备或大体具备哪些要素便就可以认为是税收，而不是将所有“不好”的因素都排除在外。一个较为严谨的税收概念应该能够将大部分古今中外通常被认为是税的东西都包括在内。

　　打通古代和现代，外国和中国理解和阐释“税收”的界限，一定不要用现有的观点去套历史上的人或事物。我们不能预先设定一个框子，把真实发生过的历史往这个框子里装，装得进去的是税收，装不进去的就不是税收，那样做只会本末倒置。重要的是如何从税史特有的角度，对税收的本质属性和外延从理论与历史两个层面梳理和划定。

　　解决问题的难度就在这里，那个可以“涵盖古今”的税收概念究竟应该如何表述呢？这是个应清晰界定和阐释的问题，因为任何“说不出来的东西”，都很难被认为是规范的定义。我们最近和多所院校的学者通力合作撰写中国税收通史，首先遇到的就是如何定义“税收”的问题。对税收的本质特征、内涵及外延做出确切而简要的诠释。

　　我国一些学者在撰写的教材中，一般将税收事物定义为：税收是政府为了满足社会公共需要，凭借政治权利，强制、无偿地取得财政收入的一种形式。这应该是在参考英国近代经济学派财政学家巴斯泰布尔税收定义的基础上提出的。巴斯泰布尔在其1892年出版的《财政学》一书中说法是：“所谓税收，就是个人或群体为获得国家权力机构所提供的公共服务，依照法定程序制定的法律而做出的强制性贡献。”这个定义一般用于对现代税收的框定，但用它来分析历史上的税收就有问题了。

　　第一，“为获得国家权力机构所提供的公共服务”的说法，合乎西方经济学的契约论和“税收交易论”。按照诺斯的观点，税收是统治者向社会提供一揽子公共品之后“换来的”。历史上统治者出于维护自身安全的考虑，也常常将所征之税应用于维护社会秩序和治水等公共服务方面，由此获得征税的合法性和可持续性。问题在于，在历史上的很多时候，民众缴税只是出于无奈，或换取生存机会，至于所缴之税是否能形成公共品，是否用于公共利益，至少从直观上看关系是并不大，民众在纳税之后得到的也常常是来自权力机构的管制和压迫。可见，契约论与交易论更多的是一种理论性的分析和对人类历史总体上的理论把握，而文献所展示给现代人的税收常常是其强制、奴役和过度的一面。我们应当承认，这种最坏的、最无理的税也还是税。如果把这部分内容排除税收历史研究之外，就无法从实书写税收的历史了，也与历史上税收制度的演化过程不合。

　　第二，巴斯泰布尔说的“法定程序”用于税史领域也有问题。税收法定主义的基本含义是，无法则征税无据，纳税无凭，权、义无所依归，纳税人无从预期和设计未来。唯经正当程序，将各课税要素加以法律条文规定，所有主体皆依法奉行之，才有可能形成良好的税收秩序。问题是，在人类历史上，法定程序应用于税收过程比较晚，一般认为是1215年英国《自由大宪章》签订以后的事情，自此逐步建立起主政者须通过立法形式取得多数人的同意方可征税的制度，强调的是税收形式上的正义。在这之前和之后，在世界上更大范围和更多的国家内，统治者一头说了算的税是一种客观存在，恶税也是税，恶法也是法。税史研究应当把这类非法定主义的税收现象也列为自己的对象，对它限定不能过苛，否则在研究过程中会遇到一些麻烦。

　　在把若干现代因素排除在外之后，税史角度的税收概念会变得更加开阔一些，它应该包含以下要素：第一，以国家、政府为主体，特别是与主权者的意志为主体，简称“国家主体”，，这一点在学界似乎不难达成共识，但对国家主体的内在含义，人们在理解上可能有很大不同；第二，以事先确定的标准为依据，即税收首先具有确定性，不合这一要素者只能算作临时性收入，而不能认定为税收；第三，对个人来说，税收具有形式上的强制性，并且无对应回报性。具备以上三要素者，都可称为税收，若再加上“税收法定主义”、“纳税人同意”等现代国家建构的基本要素，便可作为现代税收的标准了。

　　税收的第一要素——国家主体，是税收最基本的特征，可将税收与个人或某些群体、组织的行为区别开来，所以不可或缺。只有以国家为主体征收的才是税收，其他组织或者个人无权来组织征税，而且国家也具有有效组织税收收入的能力。公共产品的非排他性和非竞争性使得其没有办法由个人或其他组织机构来提供，只能由国家来提供，并且提供公共服务是国家的基本职能。而执行什么样的税制，提供什么样的公共服务，其决定权在于国家，往往体现在国家主权者的意志之中。无论是轻徭薄赋的盛世到苛捐杂税引发农民起义，国家、政府作为税收的主体仍是无可置疑的。

　　“财政是国家治理的基础和重要支柱”如今已成为基本共识，问题在于，历来以经济学为主要分析工具的财政学，在注重税收的工具和技术属性的研究之外，至少到目前为止，并没有把“国家”本身纳入自己的研究范围，而是习惯于把国家隐含在既定的假设中（比如‘仁慈万能政府’）。

　　税收的国家主体性，是税收学的第一理论问题，如英国著名思想家埃德蒙•柏克在《法国大革命反思录》中有一句名言：“国家的税收就是国家”。研究税收，实际上就是在研究国家本身，如国家基本功能与其税收行为的关系、国家税收支配权的来源和正当性、国家税收结构与经济社会结果之间的关系，以及什么样的税收制度、法律和政策才能推进市场经济的繁荣等等，都是国家治理需要直面的问题。历史上对税收问题的不同回答，在很大程度上决定着国家财政体制的基本形态、税制结构、政策走向乃至国家命运，税收学要确立起这样的高度，

　　如果我们从国家治理的高度认识税收性质的问题，“国家的自主性”这个政治学的关键词便会跃入税收学研究的视野。其基本含义是，国家确立并追求一些并非仅仅反映社会集团、阶级或社团的需求或利益的目标。它蕴含着国家与经济和社会之间的关系的一种根本性的思考。在现代国家，国家权力不允许仅仅代表部分社会成员的利益，或被某个或某些特殊利益集团所控制，听凭他们的任意支配。现代国家以实现公共利益至上为行动准则，追求国家长远稳固的秩序，整合全体社会成员的普遍诉求，超越于社会主要利益集团对财政资源的控制。从税收角度看，就是维护纳税人的合法权益，防范分利集团对税收资源的截留、侵蚀和任意错配，从制度上避免任何形式的巧取豪夺。近年来，国家自主性这个学术范式已经被广泛应用到政治学、经济学、社会学、历史学和比较公共政策等多个学科。

　　税收的第二要素——预先确定，来自于斯密的税收第二原则——确定原则，以往教科书上一般表述为“固定性”，两者的共同含义是，交税的事无论对纳税人自己还是政府一方，都清清楚楚，一目了然，决不可含糊其辞、朝令夕改。但无论从英语还是汉语的角度来看，它们之间还是有细微差别，确定性较为侧重事先沟通，重主体意志的体现和较强的可预见性，而不只是形式体现。而固定性则更倾向于“固定不变”的意思。所以“固定性”和“确定性”两相比较，我们比较认同使用斯密的“确定性”。以此为逻辑起点，也就有了现代国家财政以外部政治控制为基本特征的现代国家预算制度和税收的“公共选择机制”，以及现代社会面向社会大众的信息公开、透明，以及完善的问责和纠错机制。

　　税收的第三要素——强制性和无对应回报性，适用于对传统社会税收的分析，同时现代社会也仍然必要。税收的强制性不能理解为谁拥有暴力支配的能力，谁就可以强制征税，这样做不是不可以把税征上来，但很容易推导出某种强盗逻辑。表面上看，税收和拦路抢劫，都是以强制力为特征的普遍命令，谁不服从就会受到制裁。虽然税收是国家行为，抢劫是个人行为，可是在强制征收这一点上仍有一定的近似之处。有人用普遍性和个别性对它们之间的关系加以区分，可是抢劫者在某一段时段和某一区域内进行普遍性的抢劫是可能的，如黑社会。还有人用固定性和临时性加以区分——税收是法律确定的，而抢劫一般属于盗匪临时起意，但问题似乎还是没有解决。文献记载上个世纪20年代天津旧事，青帮人物李珍靠收买官府、招揽打手，常年稳定地在“领地”内收取费用，独霸一方，谦德庄一带的居民和做生意的店铺都是他们抢劫的对象。

　　英国法理学家赫伯特•哈特在《法律的概念》一书中大致解决了这个问题。他指出，征税是一种“规则行为”而强盗抢劫不是。既然是规则，就应该通过纳税者与征税者议定契约的形式体现出来。在现代社会，就是通过制定宪法和相关法律的形式实现的。在规则的框架内，纳税可以是被迫的，也可以是积极自愿的，两种可能性都有。有人说我爱国，我喜欢纳税，可是绝对不会有人说“我有义务被抢劫”。强制性缺乏说服力的关键是，它只是盯住了税收的“被迫行为”，而忽略了它同时也是一种“规则行为”。

　　与强制性相伴的是无对应回报性。之所以将它俩放在一起，是因为从逻辑上说，凡是可以感受到回报的，就无需强制进行了。而税收恰恰跟市场上买东西大有不同，不是花多少钱就可以收回多少价值的东西，而社会常常相反，交税较多的人跟交税较少的人同等享受政府提供的公共服务。交税越多，这种无对应回报的感觉就越强烈。即使在一个全民投票的社会中，每个人的缴纳与他从公共机构获得的利益也并不是完全对应的（多缴税的人与少缴税的人获得一样的公共服务）。这种情况并不因为现代税收取之于民、用之于民的特性而有所改变，而且还可以把它作为问责制度下税收与政府行政性收费区分开来的一个标准。从社会公众整体而言，税收是有偿的，交了钱，获得了服务。交的钱越多，服务也就越多，或越好。但对于交钱者个人来说，付出与收获之间不存在直接对应的关系，所以我们才把它视为税收区别于收费的关键点。

　　西方国家有“准税”的概念，社会保险税、工资税等都带有这种特征，都因突破了税收“无对应回报”的原则，而使其税收性质变得不那么“纯正”，这是现代社会对税收概念的某种扩展性理解。几年前的一份白宫经济报告认为“过度管制是一种税”，其所说的“税”，也是一种“准税”。

　　若上述三要素能够得到当代学者的认可，我们便可回过头进一步观察历史视野中的税收构成要素，可大致罗列如下：

　　第一，纯税：田租、户调、丁税、关税、市税、手工业税、各种杂税、力役（徭役、兵役）等，毫无疑问，都属于纯正税收性质。

　　第二，准税：历史视野里的税收概念之外延，应划定在屯田收入，盐、铁、酒、醋等官营专卖收入，屯田收入、金银矿冶收入、罚金收入等处，因为这些收入形式在实际应用中目的性比较明确，一般也是预先设定、明码标价的，确定性也比较强。只是在所有权归属和给付形式上带有挥之不去的租的性质，属于租税合一的形式，应该算作一种特殊的财政收入。今日企业的“五险一金”中由雇主承担的部分当也属于此类性质的政府收入。

　　第三，古代的徭役和兵役算不算税收呢？我们认为算，而且是个最古老的税收范畴。《礼记·王制》上说：“用民之力，岁不过三日”。徭役基本符合税收定义三要素，即国家主体、预先确定、强制和无对应回报的原则。吴庆龙等认为大禹治水有可能是真实的历史事件，治水是本部落、部落联盟和水系相连的其他部落间通力合作才可能推进的事业，其间民力和物力的动员、征调和使用，本身就是一个财政资源的筹集与权力相结合的过程，由此形成公共物品，以造福于共同体全体成员。在这个过程中，大禹必须展示出足够强大的说服力、组织指挥能力和后勤保障能力。资源与权力的结合最初应该是十分艰难的，包括对各氏族部落传统习俗的尊重和超越、对不同生产力水平和差异的关照，以及当时人类语言表达的障碍等，这些困难最后被一一克服，古老的华夏民族由此融合并逐渐形成。

　　在国家征税的历史长河中，同样是国家强制征税，为什么有的出现了盛世和经济社会的高速发展，而有的出现了社会动乱和走向衰亡？税收应如何改善国家和国民关系呢？我将通过系列性的文章来探讨与解答。