美债三部曲之负责地管理好国家债务：而今迈步从头越

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　　美债三部曲之一《负责地管理好我们国家的债务：而今迈步从头越》

　　来源：智堡

　　美国财政部在一天内对现金的需求可以从几十亿美元到500多亿美元，而这仅仅是向（社保）受益人，承包商和雇员所支付的必要款项，如果有国债到期的话，支出可能高过1500亿美元。

　　原文为前美国财政部长雅各布·卢的文章（2017年1月4日）

　　介绍

　　为了履行我们的承付义务，宪法赋予国会为美国借款的权力。227年来，我们一以贯之地付清款项，美国的信誉度也因此得以建立起极大的优势。建国初期，为实现亚历山大·汉密尔顿开发国家融资实力的战略，履行我们的财政承付义务，保持美国的完全信任与信用，是我们不能背弃的神圣责任。简言之，当已经由国会授权的支出账单到来的时候，我们必须付账，账单不是凭空而来的——他们是我们部队的薪水，我们的退伍军人和退休人员的福利，以及向医院支付的提供护理的费用，更不要说为联邦政府“开灯”的钱了。

　　与此同时，国会设定了法定的债务限额，限制财政部发行新债务的能力。提高债务限额并不代表授权国会进行任何的联邦支出；只是为了政府偿付已经存在的债务。几十年来，提高债务上限一直是国会会遇见的问题。重要的是，每次债务上限辩论结束都会增加法定限额，从而避免了我们的国家债务出现前所未有的灾难性的违约。然而，近年来，这种“不可想象”的事儿来的太容易又频繁了。曾经有关债务上限的争辩可被视为预算的“最后截止日”的最后期限已经转变成了“一台戏”，国会的官员借此推动狭隘的党争并引发了真真切切的债务违约风险。

　　具有讽刺意味的是，债务限额在100年前设立之初的目标是为了简化我们的借款过程以满足我们国家的财政承付义务，降低国会授权每次债务发行的负担。国会所增加的新设债务限额将使行政部门能够发行债务，以履行其根据国会授权的承付义务，只要债务保持在该限额水平以下即可。

　　随着时间的推移，流程也有所变化，到了1980年-1990年代，提高债务限额开始伴随着预算政策的辩论。在这些辩论期间，国会议员利用债务限额的最后期限对预算政策进行激烈谈判，而违约的威胁是被视为非常极端的。普遍的期望是，国会将继续支付国家的账单，而相反的论断则会被认为是激进的或纯粹的庸人自扰。然而，近年来，国会的一些人越来越积极地推进曾经被视为不合适的政策。新的言辞更加尖锐，违约的威胁被作为一种确切的讨价还价的筹码，这是一种前所未有的危险。这就是为什么自2011年以来奥巴马总统，盖特纳以及我本人认为，关于债务限额没什么可谈的。国会必须完成其工作，以避免违约。

　　国会在近年来所建立起来的真正的违约风险的意愿已经帮助证明了来自债务限制施压政策的实际和潜在危害。这些僵局是美国信用评级被下调的核心，并导致股价下跌，金融市场波动加剧，信用利差扩大 - 这些负面情况可能通过降低家庭财富转化为美国公众非常实际的问题，并增加企业、消费者和整个联邦政府的借款成本。对我们承付义务的（前所未有的）违约可能会导致金融危机，给经济造成严重破坏，进而损害美国的立国之本。

　　最近的债务上限暂停法案将于2017年3月到期。对新国会来说，负责任的做法是在避免激化华府矛盾、招致白宫施压的前提下提高债务上限。不幸的是，如果最近的历史得以延续，我们可能又会看到阻止债务上限上调的力量。

　　本文解释了美国的债务是如何管理的，并探讨债务限额的历史，以及最近相关问题带来的危险僵局，亦审查了我们国家可能会为这些谈判僵局已经付出的以及可能再次付出的代价。在我看来，目前的债务体系存在严重的风险，也不再服务于美国。我希望仔细审查我们的经验，以及财政部近年来为控制债务上限引发的（财务）中断所采取的非常措施，可以促进更有成效的对话，并最终走向改革，以期将来可以避免造成潜在的灾难性危害。

　　管理美国的债务

　　立法部门与行政部门之间的分工

　　宪法赋予国会支出和征税的权力。当国会行使其支出权力时，同时创造了国家的承付义务。例如，国会每年都要拨款来支付我们的军事支出和联邦雇员的费用。在帐目的另一端（收入端），国会制定的收入法确定了多少钱可以流入财政部。由于收入不足以支付国家的许多定期的承付义务，国家必须通过借款来弥补资金缺口，因为支出的决定已经被确定了下来。

　　宪法还赋予国会以美国的国家信用来借款的权力。行政部门通过其宪法（授予）的职责“保障法律得到忠实执行”，然后负责根据需要进行支出，通过征收税收和通过代表美国发行债务来执行国会的（支出）决定。在行政部门内，财政部是负责为政府融入所需借款的机构。

　　财政部发行债务，借钱，确保政府能够向公众支付已被授权的款项。这些承付义务包括支付给享受社会保障的退休人员，国防承包商和残疾退伍军人等。如果收入短缺，而财政部未能发行债务，则将无法支付其法定必须支付的费用。结果就是，存在一种潜在冲突，当国会授权要求财政部付款时，若达到债务限制，所需的借款就会被禁止。

　　作为我国历史的一个重要部分，直到1917年，每次债务发行需要具体的国会批准。债务限额的概念首先被引入实施的目的时在于简化借款过程，通过提供某种形式的一揽子授权，使财政部根据需要借款，只要未偿还债务的总额没有超过限额。

　　无论国会对财政部发行债务能力的限度有多大的限制，在任何情况下，财政部发行债务都不会授权国会新设支出，相反，财政部只是为国会已经授权的预先存在的支出承诺提供资金。

　　财政部管理美国债务来履行我们所有的承付义务

　　美国国债市场是世界上最具深度，流动性最好的政府证券市场。美国国债在全球经济中发挥着独特的作用——作为为美国联邦政府融资的主要手段、作为全球投资者和储户的重要价值贮藏资产、其他金融工具的主要无风险基准利率，以及美联储实施货币政策的重要渠道。

　　为了确定需要借款的金额，财政部首先预测政府将收取的金额（收入）和政府在一定时期（支出）中承付义务的金额。如果支出超过了收入，就会出现赤字，财政部通过发行债券，如短期国债，中期国债以及长期国债（bills、notes and bonds），以筹集弥补资金缺口。财政部借款还反映其他融资需求，例如对联邦信贷计划的经营性现金余额和付款的要求。这种做法允许政府得以持续顺利有效地运作，并使美国能够履行其现有的所有承付义务。

　　债务限额到期的风险与管理联邦债务管理的最基本原则相违背：明确国债供应的时间和数量（通过发行规律与明确性），并保持债务发行水平与发债成本。（米抠的补充：美国财政部的债务管理策略旨在为纳税人以最低的成本为联邦政府提供资金。为此，财政部融资策略的一个要素是作为一个“定期的和可预测”（“regular and predictable”）的借款人，保持相对稳定的国债拍卖规模（“stable auction size”），并以一个设定的频率将新发行推向市场。）

　　财政部通过在定期和可预测的基础上发行证券的政策，不仅在规模上，而且在分配频率上，努力以最低成本替纳税人为联邦借款提供资金。这种确定性使投资者对财政部关于其债券发行策略的指引充满信心 - 这也是投资者作出投资组合管理决策的关键考虑因素，即通过保证债券发行不会意外出现变化，变化可能会使他们蒙受损失。因此，这种确定性降低了美国政府的借款成本，并节省了纳税人的钱，因为利率几乎没有风险溢价。举例来说，52周的短期国债通常每四周拍卖一次； 几乎所有的流通国债都有着类似的定期发行规律，财政部以季度为周期宣布其借款需求，市场可以基于此来预测未来季度的国债发行量。

　　除了定期和可预测性之外，我们还必须制定审慎的风险管理措施，以帮助我们更好地纾解切实存在而不可预见的风险。在我担任财政部长期间，在这一方面的两个最重要的改进是增强了我们的操作冗余，以确保不间断的操作，并增加了财政部在任何特定时刻手中的现金余量。

　　虽然财政部有基础设施和应急计划以在重大事件（包括从四个地理位置不同的地点进行拍卖的能力）时进行拍卖，但所有主要财政拍卖参与者都不太可能具有类似强大的系统。我们了解到，诸如9/11或飓风桑迪等事件至少能在短时间内会阻碍投资者参与国债拍卖，我们需要保持弹性，确保财政部能够获得必要水平的现金。为了避免这种风险，我们于2015年5月更改了财政部的现金余额政策，宣布我们将持有足够的现金以满足TGA账户（财政部在美联储的存款账户）一周的现金流出，账户最低余额约为1500亿美元，但由于现金流量的日常波动，我们经常拥有大于该金额的余额。财政部的现金余额现在经常超过3000亿美元，也就是说，倘若灾难性事件抑制了财政部的债务市场发行的话，这些（余额）足以保护美国政府在一周内免于潜在违约。

　　尽管财政部致力于“定期和可预测”的发行并降低潜在风险，历史调查显示，债务限额虽然可能最初设想与这些目标一致，但随着时间的推移，债务限额已经被扭曲为一种创造不确定性的工具，使我们的财务系统暴露在不必要的风险之中，而财政部却无法纾解该风险。

　　债务限制的历史

　　近年来，债务限额僵局屡屡成为头条新闻，但是在艾森豪威尔，卡特，里根，克林顿和两届布什政府以来，债务限额谈判实质上已经持续了半个多世纪。国会有时候会等到最后一分钟才提高债务限额，致使财政部不得不推迟或取消拍卖，或只能在手头现金吃紧时运营。商人都知道，仅通过现金来经营是极其危险的。鉴于政府现金流的不确定性，财政部可能很快面临重大支付，而却没有资金支持。财政部在一天内对现金的需求可以从几十亿美元到500多亿美元，而这仅仅是向（社保）受益人，承包商和雇员所支付的必要款项，如果有国债到期的话，支出可能高过1500亿美元。

　　随着越来越频繁的债务限制僵局，国会授权使用某些“非常措施”在实际违约之前争取一点时间。这些工具使政府能够暂停新投资，并赎回政府某些基金的一些现有投资，因此在短期内可以继续借款以偿付债务。这些措施使国会有更多的时间来颁布增加或扩大借款授权。

　　在我的职业生涯中，我参与了在里根，克林顿和奥巴马政府的许多不同的债务限额辩论。我亲眼看到，涉及债务限额的修辞和战略是如何演变并扭曲直至超过可接受的风险水平的。在1980年代和1990年代期间，国会常常将债务限额视为最后期限，其中一个或另一个党派将试图强制发起关于财政政策目标和支出优先事项的辩论。实际违约的想法从来不是一个可信的威胁，而且几乎没有人提出可以接受这一点。在极少数情况下，当政客提出违约这一选项时，它会被认为是极端激进或装腔作势。这可以被作为一种创造政治议价能力的不明智方式，但从来不被承是一个负责任的选择。相反，近年来，国会的一些人将违约的威胁推为了主流，在国会这绝对不能被容忍为一种可选项。

　　例如，在里根时期，一系列的僵局得到解决，颁布了一个分两部的大规模预算协议，统称为格拉姆-鲁德曼。1985年，在民主党控制的众议院和共和党控制的参议院进行了几个月的谈判之后，国会通过了“格拉姆 - 鲁德曼 - 霍林斯平衡预算和紧急赤字控制法”或格拉姆 - 鲁德曼法案。这项协议提高了债务限额，以期在六年期间逐步达成将预算赤字减少为零的预算目标。民主党在1987年控制了国会两院之后，格拉姆 - 鲁德曼方案II得以修订并通过。1990年，两党减赤法诞生。

　　在1980年代期间，与近年的债务限额事件相反，两党都没有将债务违约作为一种可选项。虽然共和党和民主党人对预算进行了紧张的谈判，但双方成员最终认识到，防止违约是一项相互的责任。这意味着违约的威胁不是用来榨取单边党派的诉求 - 这使得两党得以纯粹地进行预算谈判。正如保守主义专栏作家罗斯·杜塔特在谈到格拉姆 - 鲁德曼法案II时所指出的，当白宫反对该法时，它是由民主党国会商定并享有两党支持。他写道：“民主党人控制了国会两院，而不是一个，他们通过了一个小规模的法案，不需要向里根控制的白宫意识形态投降，并且 - 很好，他们做到了这一切，正如Kevin Glass写道，大量的温和派共和党亦支持这么做。．．．“相比之下，2013年众议院共和党人的多数优势更微弱，提出的诉求也没有引起民主党阵营的不和，还让时任总统奥巴马难以在不“诛心”的前提下与他们达成共识。

　　克林顿政府期间债务限额辩论加剧。在1995年和1996年九个月期间，当共和党使用债务限额作为议价筹码，按照他们的“与美国有约” （Contract with America），包括大幅度减税和深度（投资）削减计划，政府和共和党议会处于不利地位。众议院议长纽特·金格里奇公开威胁违约的可能性，除非共和国的税收和预算要求得到满足，穆迪和标准普尔都警告说，美国的信用评级有风险。

　　最终，在此期间政府两次部分关闭，使得共和党人没有得到公众的支持，限制了共和党增加债务限额的能力。1996年3月，债务限额增加，同时政策变化相对温和 - 颁布了旨在缓解小企业监管要求和调整社会保障受益人税收结构的举措。尽管在这段时间里出现了违约的威胁，传统得以延续，违约从未真正被考虑过。在此期间，管理和预算办公室主任Alice Rivlin告诉新共和杂志：“这是根本不可想象的．．．．．．国会中没有人真正考虑强制违约。

　　与在过去几年中违约是“不可想象的”这一观点相反，国会的一些人公开提倡在债务限额突破期间违约。在2011年和2013年的债务限额突破期间，国会的一些成员也开始主张将债务支付优先于其他支付，作为提高债务限额的替代办法。这种优先级错误地表明，违约之所以重要，是因为我们需要履行对债务工具的本金偿付义务以及付息义务。该观点的倡导者声称，只要我们能够偿还我们的债务，如果错过了其他支出，则不会有重大影响。然而，不向国会承诺的支出付款其实只是另一种形式的违约。不向社保受益人，医疗提供者或承包商付款将构成对美国信用的怀疑。为联邦交易增加支付风险会将不确定性和成本渗透到全球，美元/美债体系被视为无风险的类“金本位”体系。

　　在2011年长期的“极限施压政策”之后，美国的信用评级在其历史上第一次被降级。信用评级机构标准普尔在其决定中解释说，“最近几个月的政治极限施压政策令我们感到美国的治理和决策变得不稳定，低效和不可预测”。显然，围绕违约的修辞已经开始影响金融市场，金融市场正在考虑相关风险是否可能兑现。

　　然而，这些鲁莽的建议仍然被忍受了。2013年，共和党领导的众议院批准了优先立法，the Full Faith and Credit Act （H.R． 807），在2015年最近的债务限额僵局期间和之后不久，共和党领导的美国众议院通过了两个法案， （HR 692）和2015年“债务管理和财政责任法案”（HR 3442），这将指示财政部将债券本金和利息的偿付优先于其他付款。政府威胁要否决每一项法案，参议院则从未对此进行过审议。

　　在奥巴马当政期间债务限制“极限施压政策”的影响

　　在奥巴马当政期间与债务限额危机有关的问题以及不断升温的“极限施压政策”有很严重的影响。财政部的借款成本在这时上升，纳税人的花费增加，赤字亦然。我们还看到这种不负责任的行为有可能损害世界对美国金融体系的信心。然而，尽管我们庆幸的是不必亲自经历学习国会故意允许该我国违约的情况，我们希望，哪怕违约的后果并非灾难性的，也将是极具破坏性的。

　　债务限制危机的直接成本

　　债务上限的冲击降低了财政部在其债务管理中的定期和可预测能力。作为一个规模超过18万亿美元的经济体，财政部每日现金流入和流出规模是非常大的，非常不规律，也很难预测。因此，随着债务接近极限，财政部的定期和可预见的发行时间表必须彻底修改，以确保未偿还的债务不超过限额。财政部不得不采取更加不稳定的发行规模，并增加使用更昂贵的资金选择，称为现金管理法案（CMBs），审计总署（GAO）明确指出这是一个更昂贵的资金来源并建议尽可能地限制这类发行。有时，财政部甚至推迟定期拍卖。这些操作中的每一个都是不寻常的，在财政部债务发行方面产生了很大的不确定性，并增加了纳税人的成本。

　　虽然其中一些债务管理的做法可能看起来很神秘，但纳税人的成本是非常真实的。2015年时的僵局中，我们不得不在“糟糕的”和“更糟糕的”结果之间进行选择，推迟拍卖并在10月份发行2年期的国债，这是自1995年的僵局以来财政部首次需要推迟拍卖。当我们能够展开被推迟的拍卖时，我们收到了自2010年以来2年期国债拍卖的最弱需求，收益率则跃升至4年高点。审计总署研究了近期债务限制危机的影响。审计总署估计，由于2011年债务上限僵局，财政部的借款成本增加了10亿美元至17亿美元。当财政部的借款成本增加时，最终纳税人不得不出钱支付更高的利息，也就是加税。

　　此外，如果国会反复接受违约的可能性，那么这些额外成本以及债务危机可能造成的更广泛的危害，且可能会带来更加严重的影响，并更快地传导到其他国家的金融体系。技术的改进和全球金融市场的增强的互联性使得主权和私人投资者可以实时关注最新信息，当政客们建议美国政府应该违约时，机构投资者公开宣布他们正在规避买入国债，财政部则必须支付更高的利率以发行国债。这种情况越多，投资者就越可能预期发生这种情况，最后反映到他们的投资组合之上——规避美国国债资产并引发财政部发行成本上升。

　　增加违约风险

　　虽然债务限制极限施压政策的直接成本可能是巨大的，并可能损害我们的经济，但对我们的金融体系和经济的潜在间接成本更大。不断发生的债务限制僵局和美国政府可能违约的看法将在金融市场中造成动荡，并增加下一次债务限制僵局的负面后果，造成更大的风险。

　　金融市场的长期信念是，没有任何条件能够或可能导致财政部不能支付其承付义务的情况。如果投资者开始失去对债务人偿还债务的信心，他们将要求更高的利率。正如我们在长期债务限额辩论中所学到的，如果投资者失去足够的信心，美国政府这样的强大债务人也将面临这些现实问题。在2013年债务危机高峰期的四周时间内，1个月期国债的拍卖利率增加了0-35个基点。此外，还存在一种确切的风险，最终一些（美国的）债权人可能会停止买入国债。例如，在2015年10月的债务限额僵局期间，从财政部购买一个月国债的需求大幅减少。在该拍卖中，财政部收到的总投标金额相对于该期发债总额下降了近50%，表明投资者希望以给定利率水平购买国债的数量明显减少。

　　2013年时，当市场预期我们将达到债务上限且国会无所作为时，富达投资甚至宣布，它已经在10月下旬或11月初出售了所有的美国国债。虽然富达的行动可能被某些人认为是极端的，但这些行动反映了在债务限额僵局期间的市场环境，其中其他的机构可能决定在卖出相同期限的国债，以避免被市场认作为不好的受托人。这种情况可能导致更高的成本，并最终引发财政部无法以任何价格借款的可能性。如果没有通过发行新债务来筹集资金的能力，财政部的现金余额将迅速下降并迅速违约。

　　在长期债务限额被突破期间，财政部无法维持与其现金余额政策一致的审慎现金水平。例如，2015年，由于债务限额辩论延长，财政部从夏末开始必须放弃其审慎的现金管理政策。从8月中旬开始，持续到11月中旬，财政部一直持有远远低于我们目前持有约1500亿美元现金的政策，一般相当于5天的流动性需求。这意味着，如果投资者不愿意或无法购买我们发行的证券（债券），或者如果现金流出现意想不到的动荡，会使美国金融体系更容易受到危机的影响，那么财政部将面临违约风险。

　　实际违约的潜在成本

　　我们不知道承付义务违约会造成什么样程度的经济损失，这是不可想象的。但是，我们的历史上有一个小规模的事件，虽然不是一个类似的例子，但也提供了一些参考。1979年，国会在提高债务限额之前再次走向悬崖，由于技术故障，财政部错过了大约价值1.2亿美元的支付。这不是一个有意识的选择；这只是一个技术错误，很快得到纠正。这与主动选择错过支付有很大不同，而主动选择错过支付却是国会在近几年提出的建议。尽管如此，这一事件导致国债利率上升了50个基点以上，随着时间的推移，利息支付增加了数十亿美元。

　　1979年的事件有助于考虑最近的建议，即错过支付将是不可接受亦不可行的。首先，它表明即使小的事故也可能造成真正的负面后果。当然，若国会决定放弃更大规模的支付，市场对美国债务新的不确定性的反应，将导致更加严重的后果。第二，它提醒我们，我们的支付系统并非牢不可破。虽然有些人建议财政部可以并应该优先处理某些付款，而忽略其他，但财政部的付款系统旨在按时和全额支付我们的所有账单，而不是选择支付哪些账单。持续支付本金和利息在技术上是可行的；然而，试图手动优先处理联邦政府每月8000多万笔支付中的部分将面临风险。我们已经看到了偶然错过一小笔支付的伤害。

　　即使违约的威胁可能仅此而已，但我的担忧是，有一天，国会的错误估计和不作为将导致美国政府的意外违约，这本身可能会产生重大后果。违约对我们的承付义务的直接影响是美国不能及时和全额地支付。所涉及的各方不仅是复杂的金融机构和主权财富基金。他们还是被欠薪的士兵，享受社会保障福利的退休人员，获得医疗保险补偿的医院和政府承包商，其中许多是小企业。换句话说，政府的违约将迅速扰乱许多美国人的生活，他们依赖政府的稳定支出。

　　甚至单次违约都可能会有很多其他的影响。如上所述，2011年，标准普尔将美国政府的信用评级从AAA下调至AA +，这是70年来的第一次，部分原因是国会僵局的严重性，即使当时财政部没有错过任何一次支付义务。如果美国实际上真的违约了，几乎肯定的是信用评级机构将进一步降级，并且投资者在出借款项给财政部时会要求更多的补偿，考虑到新生的偿付风险。这将加重所有前述的问题，例如直接增加美国公民的成本，削弱美国政府抵御危机的能力。

　　过去最小化债务限制的影响的方法

　　债务限额的历史揭示了我们国家债务管理的框架。当一种方法被证明不怎么令人满意时，我们就会探索新的方向。 审计总署最近的一份报告详细介绍了我们近期历史中的一些例子。

　　过去的一种方法是将债务限额增加直接与国会预算过程联系起来。目前，政府有关税收与支出的决定是孤立于服务这些政策的资金来源的。这就是所谓的“Gephardt规则”，以Richard Gephardt命名，并于1979年通过，规定当众议院通过预算决议时，众议院将自动被视为已经通过立法——将债务限额调整到相应的水平。该规则在2001年至2002年期间被废除，并最终在2011年再次被废除。

　　所谓的“McConnell条款”是另一个过去的方法，由参议员Mitch McConnell（R-KY）作为2011年预算控制法案的一部分，由奥巴马总统签署成为法律。根据这一安排，总统被授权两次通知国会，未偿债务正在接近债务限额，需要进一步借款。届时，国会将有机会通过联合拒绝决议来表达对增加债务上限的好处的看法。如果该决议来到总统办公室，总统可以否决它。因此，如果反对的决议没有被通过，则债务限额增加将生效。在《预算控制法》考虑增加两次债务限额之后，该程序于2012年到期，但我的前任财政部长蒂姆·盖特纳支持延期。

　　虽然这些方法可能有助于在短期内减轻债务限额的影响，但它们没有提供持久的解决办法。债务限额持续存在，不必要的违约威胁亦仍然存在。

　　是时候消除违约风险了

　　当下，我们的制度崩坏而又过时，已经无法满足我们国家的需要了。我们必须做出改变。如果这是对我们国家安全的外部威胁，我们将加强我们的国防。如果这是可预见的自然灾害，我们将加强我们的基础设施，以减轻这种风险。同样，目前处理债务限额的过程是一个明显的风险，可能对我们的金融系统造成不可接受的威胁。虽然我们必须尊重国会对政府借款的最终权力，但现在是国会减少与债务限额相关的不必要风险和改革现行制度的时候了。

　　作为一个经济原则，债务限额的存在难以被辩护；它是一个纯粹的政治产物。增加债务限额并未授权或创造额外支出，在任何债务限额僵局之前，立法者已经做出了直接的联邦开支和收入，以及决定国家债务轨迹的预算决定。

　　在对经济的影响方面，债务限额的想法只剩下缺点。尽管对政府来说，管理财政状况以使其债务/GDP的比率可持续是很重要的，但应在制定支出和收入的法律时（而不是在等待付款时）决定借款多少。

　　正是由于这个原因，正如审计总署2011年报告中所说的那样，大多数国家都放弃了预算的债务限额概念，而是将政策决定与其对债务的影响更好地联系起来。事实上，美国是世界上仍然使用债务限额的少数几个国家之一。

　　美国与我们的许多国际同行不同，因为《宪法》赋予国会借款的权力，但《宪法》本身并没有要求债务限额 - 我们赋予国会特权以借款的方式绝不是不可变的。

　　债务限额不应再是谈判磋商的话题，国会应采取行动消除这种定期的风险。它已经不再是简化借款过程的工具，债务限额已经变成了一个武器，国会不负责任的行动可能对我们的经济福利产生负面影响。然而，国会选择在国家债务方面行使其宪法角色，无论是完全放弃债务限额还是采取一种新的方法来解决目前的风险，有一点是清楚的：目前的债务限制制度已经无以致用。

　　结论

　　2017年3月15日，现有暂停法定债务限额的法案将到期。此时，如果国会不采取行动，我的继任者将必须采取特别措施，以避免违约，并使美国能够在不超过债务限额的情况下暂时继续借款。这可能是新政府及新国会的一大挑战。

　　有一条替代路径。我们不应该使一个债务限制僵局循环往复地困扰我们，使我们越来越接近不可想象的事实，而是应该为我们的经济和安全消除不必要的威胁。

　　我参与了我国三十多年来两党面临的债务限额决定。我永远不会忘记坐在办公室内，与总统讨论最差情形的光景。我希望，我的经验和我的前任的经验可以作为警告，站在违约的悬崖边是相当危险的。国会应避免回归到对我们国家可能造成严重威胁的极限施压政策。过去八年的行动证明，延长债务限额不应通过谈判决定。

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责任编辑：郭建