城投债|政信债务化解与城投公司转型_新浪财经

　　摘要

　　债务的本质是信用的背书。政信债务是主要依托于政府信用而产生的债务，包括以城投公司为载体的城投债务。本文围绕政信债务，溯源城投公司成因与演进，针对城投公司现状及问题，探讨经济社会高质量发展背景下城投公司转型的路径与方案，并通过对成功案例的分析，为政信债务化解与城投公司转型提供有益参考。

　　关键词

　　政信　债务化解　城投公司　城投转型

　　政信债务定义与分类

　　（一）政信债务与政府信用

　　对于政信债务的定义学界有不同观点，本文将其定义为主要依托于政府信用而产生的债务。城投债务是以城投公司为载体的政信债务。根据财政部等四部委发布的《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预〔2010〕412号，以下简称“412号文”），城投公司是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的公司。金融机构向城投公司提供融资，会将政府信用作为重要考量。城投公司依托政府信用进行融资，融资资金也大多运用于属地地方政府投资等项目。可以说，政信债务与政府信用存在较深程度的联系。

　　（二）政信债务的性质与分类

　　根据地方政府是否具有偿还义务或救助责任，本文参考有关政策及实践，将政信债务划分为以下三类：

　　一是有偿还义务的政信债务。这是指地方政府及其职能部门、机关、公用事业单位、政府融资平台公司举借，确定由财政资金偿还的债务，即“一类债务”。

　　二是地方政府的或有债务。这是指因地方政府提供直接或间接担保、承诺等形成的债务，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务，即“二类债务”。

　　三是有一定救助责任的或有债务。这是指政府融资平台公司、政府及其职能部门、机关和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，地方政府虽未提供担保，在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府不得不承担救助责任的债务，即“三类债务”。

　　城投公司的发展与现状

　　（一）城投公司发展回顾

　　1．分税制改革背景下财权与事权匹配不足

　　1993年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）和《国务院关于分税制财政管理体制税收返还改为与本地区增值税和消费税增长率挂钩的通知》（国发〔1994〕47号）发布，将统收统支的税收体制分为“地税”和“国税”，实行分税制改革。此后，我国初步形成了适合市场经济运行机制的公共财政体制框架，政府间财政关系也基本理顺，但存在事权划分不够清晰、财力与事权匹配不足等问题。

　　2．经营城市思路促进城投公司大量出现

　　为平衡事权与财权，大力推动地方建设与发展，在充分发挥市场作用的思路下，“经营城市”概念出现。其要求转变政府职能、实现政企分离，将基础设施建设投资的主体由地方政府转变为公司。照此思路，各种形式的城投公司纷纷出现。

　　3．城投公司成为地方政府重要融资来源

　　1993年，上海城市建设开发投资总公司发行我国首只5亿元城市建设债券。2008年，为应对全球经济危机，我国出台了大规模投资政策。《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）提出鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建〔2009〕631号）提出，地方政府配套资金可利用政府融资平台，通过市场机制筹措。随着一系列城投公司融资支持政策出台，城投公司逐渐成为地方政府的重要融资来源。

　　4．一揽子严监管政策出台与城投转型

　　2010年以来，随着一揽子严监管政策出台，城投转型日益紧迫。

　　一是政策明确提出分类管理。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）出台，要求：“地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。”同年412号文明确：“纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。”412号文还明确融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务，融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

　　二是一系列严监管政策出台。自2010年起，原银保监会、国家发展改革委先后出台多项规章，对融资平台贷款清查、发行债券等进行规范。2014年《中华人民共和国预算法》修订，同年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“43号文”）发布，要求：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”。随后《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）发布，要求：“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”

　　三是一系列市场化转型举措推出，改革一直在路上。43号文提出“剥离融资平台公司政府融资职能”，地方国有平台公司开始市场化转型。2020年国有企业改革三年行动计划系列转型改革启动，2023年国务院国资委再次推动中央企业、国有企业深化改革，推动国有资本实现“三个集中”1，当好“三个资本”2角色。

　　（二）城投公司的现状及问题

　　经过多年发展，城投公司已经成为我国经济社会发展过程中的重要市场主体，但也面临债务风险化解等问题。根据万得（Wind）资讯及中诚信国际相关数据，2023年全年共发行城投债9725只，同比增加22.99%；发行总额为69091.77亿元，同比增加24.41%。2023年末城投债存量余额近12万亿元（见图1）。

　　在政策推动下，城投公司市场化转型一直处于进行时，目前还存在以下问题。

　　1．“政企”边界不够清晰，法人治理结构不够健全

　　一些城投公司在产生、发展过程中与地方政府存在较复杂的关系，市场化运作能力不足。还有一些地方政府根据融资需要设立了多家城投公司，法人治理结构不够健全。

　　2．主责主业聚焦不充分

　　部分城投公司充当政府工程的代建主体，没有自己的核心主要职责和产业，也没有可持续发展的稳定现金流。

　　3．资产整合度差，融资担保能力弱

　　城投公司资源资产的整合度不够，存量国有资源资产盘活不充分。部分城投公司被注入一些无效资产，没有构建存量资产的经营流动性，不仅没有壮大资产，反而增加了成本。部分城投公司资产规模不足，资产负债率偏高，缺乏融资担保能力。

　　政信债务化解与城投公司转型的路径选择

　　城投公司曾经是地方政府融资的重要平台，城投公司的融资在一定程度上依托政府信用背书。因此，政信债务化解与城投转型必须同步推进。

　　2023年以来，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）与《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号）等文件提出一揽子化债措施与方案，通过上下联动、分类施策、突出重点的方式，稳步推动政信债务化解。

　　梳理政策，下一步的重点措施主要包括：多措并举，通过债务重组与置换、展期、融资融券接续；压缩非标债务、重组和置换高息债务，降低利率水平；设立中央应急流动性借款等措施化解存量债务；对重点省份政府投资项目融资加强管控；严控对融资平台新增融资；严控通过信托、资管、融资租赁、私募基金、民间借贷等非标方式进行增量融资。

　　本文认为城投转型的路径探索有以下四个要点。

　　（一）厘清政企边界，重塑政信关系

　　首先要去平台化，去权力化，进一步完善法人治理结构，分类推进城投转型。通过清理重组、撤并注销，按照“1+N+X”或者“2+N+X”3（见图2）的模式，搭建区域城投管理架构，将城投转为公益类国企和商业类国企。其次要理顺政府和市场的关系，剥离城投公司的政府融资职能，减少对政府信用的背书依赖，建立公共企业与政府的新型契约关系，重塑政信关系。

　　（二）聚焦主责主业，凝聚核心产业

　　要树立市场化运作理念，平衡好公共性、公益性和市场化的关系。聚焦关系国家安全、国民经济命脉的重要产业；聚焦提供公共服务、应急能力建设和公益性行业等关系国计民生的重要产业；聚焦前瞻性、战略性新兴产业，围绕产业进行市场化投资、融资、建设、营运，通过市场化营运实现收益，获得可持续发展的现金流（见图3）。

　　（三）盘活资源资产，提升投融资能力

　　我国是公共资源、基础设施等固定资产项目投资大国，在能源、交通、水利、环保和市政基础设施等领域形成了大批存量资产。城投公司可以从国有自然资源、国有存量固定资产、国有公共设施收费权入手，盘活存量、挖掘增量，做大做强国有资产总量，降低资产负债率，增大净资产和实收资本。

　　（四）优化“四个体制”，建立“两个机制”

　　城投公司转型改革是一项系统化工程，关系到政府与社会、行政与市场、社会与民生等方方面面。应统筹协调，优化“四个体制”，即国家资本结构、公共供给、公共财政和金融市场体制；建立“两个机制”，即有效的公共产品投融资和有序的城投债务运行约束机制。

　　政信债务化解与城投转型实践案例简析

　　西部某省辖市代管县级某市，人口70多万，2023年地区生产总值506.8亿元，财政一般预算收入36亿元，可支配财力55亿元，在该市20个区县中排名第九位。

　　2015年，该市地方政信债务余额达520多亿元，其中城投债（有息债务）350多亿元。该市当时有83家城投公司，资产较分散，资产负债率高，主责主业缺失，基本是融资平台和代建主体，缺乏可持续现金流和融资担保能力。

　　为化解政府债务、重塑政信关系，该市政府着力推动城投公司转型与改革，有序化解债务风险，并出台了一系列文件，设定了国企改革三年攻坚目标，推出一揽子化债举措，从以下几方面推动债务化解。

　　一是剥离政府融资职能，完善法人治理结构。做好重组顶层设计，将83家城投公司通过重组、撤并，按照“1+N+X”的模型，重新构建城投公司管理架构（见图4）。

　　二是盘活存量资产，做强国有企业。从自然资源、存量资产、营运收费权等方面入手，盘活存量资源资产，通过营运赋能，授予经营权25项。截至2022年末，该集团资产总量达1050亿元，净资产近500亿元。

　　三是聚焦主责主业，产业赋能。充分发挥资源禀赋和优势，根据城乡发展功能需要，聚焦产业投投、建设投资、城建营运、工业投资和文旅农投五大核心产业，通过实体产业营运，确保可持续的现金流。

　　四是促进政府与市场结合。该市财政每年按照不低于全市一般公共预算收入增量的30%和土地出让收入的25%注入重组后的投资发展集团，并邀请全国100家金融机构到该市召开政银企座谈会，与近10家金融机构签订战略合作协议，获得金融支持。

　　通过一系列改革转型措施，城投转型顺利升级，创造了更多的市场化营业收入和现金流。2022年，该集团经营性现金流为正，旗下5家子公司，有4家能达到市场化收入超过50%。该集团主体信用评级达到AA+，旗下有8家AA级市场化企业。城投公司发展的同时实现了政信债务危机化解，处置到期债务300多亿元，确保未发生逾期风险。相较2015年，2022年末该市公开债务余额下降了17.84%，城投债余额下降了32.43%，地方政府负债率下降了118.11%。

　　该市以城投转型为抓手，有力推动城投公司转型和健康发展，并合理处置了地方政府到期债务，实现了地方政府债务结构优化和风险化解。通过产业赋能和城投公司转型，突破了地方财政困境，区域信用逐步修复，步入良性循环，有力推动了区域经济社会高质量发展，为我国政信债务化解与城投公司转型起到了较好的示范作用。

　　注：

　　1．“三个集中”：一是向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中；二是向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中；三是向前瞻性、战略性新兴产业集中。

　　2．“三个资本”是指守好主责主业，当好长期资本、耐心资本、战略资本。

　　3．“1+N+X”是指1个大型母公司+N个产业集团公司+X个实体公司，“2+N+X”是指2个大型母公司+N个产业集团公司+X个实体公司。

　　参考文献

　　[1] 吕冰洋．央地关系：寓活力于秩序[M]．北京：商务印书馆，2022．

　　◇ 本文原载《债券》2024年4月刊

　　◇ 作者：中央财经大学政信研究院院长　安秀梅

　　中央财经大学政信研究院项目投融资研究中心主任　宋映忠

　　◇ 编辑：杜通　王琼　廖雯雯