马海涛：“十四五”财政改革与地方政府债务融资_新浪财经

　　12月9日，由中证鹏元资信评估股份有限公司主办的2021年信用风险年会“新格局、新阶段下的中国信用观察”正式召开。

　　中央财经大学副校长、教授、博士生导师、中国财政发展协同创新中心执行主任、中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所所长马海涛参会并发表演讲。

　　马海涛表示，“十四五”我国财政改革的重点包括五个要点：

　　第一，加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。

　　第二，深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。

　　第三，明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。

　　第四，完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。

　　第五，健全政府债务管理制度。

　　以下为部分现场实录：

　　大家好！很高兴受我们合作伙伴邀请，参加此次投资者交流会！我本人是研究财政的，十年前我们就和中证鹏元公司合作成立“中财-中证鹏元地方财政投融资研究所”就地方财政方面的问题进行研究。今天我就结合中央“十四五”规划建议稿中关于财税方面内容谈谈我的理解。我要分享的主题是“十四五”财政改革与地方政府债务融资。

　　即将到来的2021年不仅是“十四五”规划的开局之年，同时也是“两个一百年”奋斗目标的重要历史交汇年。纵观目前我国面临的形势，疫情全球大流行的情况仍不容乐观，疫苗的真正面世和实际效果尚待观察，大选之后美国的财政刺激计划会有多大力度，又将对全球经济复苏带来怎样的影响，中美贸易关系能否得到缓和，贸易保护主义的思潮将如何发展，这些关乎我国经济社会发展的重大问题都存在不确定性。

　　毫不夸张地说，当今世界正在经历百年未有之大变局，那么，在这种复杂的局势之下如何准确识变、科学应变、主动求变，以改革和创新作为根本驱动力，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”规划所必须面对的中心任务。而在统筹百年变局和实现民族复兴的历史目标的过程中，财政作为国家治理的基础和重要支柱，无疑将发挥巨大作用。只有建立了科学、完善的现代财政制度，才能更好地调节政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，才能更好地优化资源配置，加强社会治理，维护市场统一，促进经济增长和经济结构转型，进而实现国家的长治久安。

　　回顾“十三五”，我国现代财政制度建设加快推进，法治化水平和透明化程度均得到进一步的提升。首先，预算管理制度改革持续深化。比如，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理；深化部门预算管理和改革，进一步解决部门预算资金“黑箱化”问题；全面推进预算绩效管理，明确了将绩效评价结果作为改进管理和编制以后年度预算的依据；积极开展国库现金管理工作，研究建立财政库底目标余额管理制度。

　　其次，税制改革取得重大进展。比如，减税降费力度加大，推动增值税税率简并且大幅下调至6%、9%、13%；健全地方税体系，培育壮大地方税税源，将增值税中央与地方分成比例由“75%：25%”调整至“50%：50%”，同时还研究将消费税征收环节由生产（进口）环节后移至批发或零售环节，对地方财政收入形成有效补充；税收法定全面提速，环境保护税法、烟叶税法、契税法等多部税法经人大审议通过，增值税、消费税、印花税、土地增值税等税收立法稳步推进。三是，中央与地方财政事权和支出责任划分改革稳步推进，“十三五”期间不仅明确了财权和支出责任划分的基本原则、主要任务和要求，将教育、医疗卫生、社会保障等领域中与人直接相关的主要基本公共服务事项确定为中央与地方共同财政事权，而且还针对医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、自然资源、公共文化、应急救援等领域出台了细化改革方案。总体上，“十三五”期间我国财政改革取得了较大进展，基本实现了预期的改革目标。

　　展望 “十四五”，我国财政改革的重点在哪里？从中央“十四五”规划建议稿的表述上看，再次明确提出“建立现代财税体制”，具体包括五个要点。下面我简要给大家做介绍并解读。

　　一是，加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。

　　当前我国经济下行压力较大，而且减税降费的力度不降反增，这很大程度上会限制财政收入的增长，因此想要增强国家重大战略任务财力保障，较难通过“开源”来解决，而是要通过“提质增效”来解决。加强财政资源统筹，实际上就是要提高财政的集中性，也就是俗话说的“集中力量办大事”，更高效地调动、更优化地配置全社会经济资源；加强中期财政规划管理，则着眼于实现财政的动态平衡，提高财政的可持续性，有利于更为准确地安排项目预算资金，确保资金使用绩效不打折扣，也就是“每一分钱都花在刀刃上”。不过，从执行层面来看，加强财政资源统筹相对容易，而加强中期财政规划管理尚存在一些难点，我们从一些省级财政部门得到的反馈是三年滚动预算编制“形式容易、实质很难”，原因在于：项目库建设不完善、更新不及时，难以对中期财政规划提供科学支持；宏观经济形势较难准确预测，中期财政规划准确性难以保证；中期财政规划约束力及透明度均有限，影响预算执行效力等。鉴于此，个人认为“十四五”期间，从中央到地方都将在加强中期财政规划管理方面找出真正的阻力点，并探索解决路径，进而实现在全国范围内真正推开中期财政规划的编制，从根本上解决财政支出控制的问题，切实提高预算资金使用效益，改变经济发展规划和财政规划不太衔接的局面。

　　二是，深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。

　　现代预算制度是现代财政制度的重要组成部分，因此“十四五”规划中仍将关于预算改革的要求置于非常重要的地位。毫无疑问，“十四五”期间我国深化预算制度改革将延续十九大提出的大方向：一是“全面规范透明”；二是“标准科学”；三是“约束有力”，四是“全面实施绩效管理”，但同时也会在各个大方向的改革内容上做更多细化、优化。具体来看，各个大方向的改革内容如下：

　　（1）“全面规范透明”：进一步推进全口径预算管理，统筹基金预算与一般性公共预算，推进统一预算分配权；深化中期预算管理，提高中期财政规划的科学性，增强对年度预算的指导作用；进一步完善跨年度预算平衡机制，严格规范超收收入的使用管理；不断拓展预算公开的内容和范围，加强预算决算公开情况检查，全面提高预算透明度，加强社会监督。

　　（2）“标准科学”：遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范；深入推进财政（项目）支出标准体系建设，更好地发挥标准在预算管理中的基础性作用；强化标准应用，建立标准动态调整机制；健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准与地方“特色”标准相结合的基本公共服务保障标准体系；探索基本公共服务项目清单化管理，根据经济和财力状况逐步提高保障标准、扩大清单范围。

　　（3）“约束有力”：严格落实《预算法》，切实硬化预算约束；严格执行人民代表大会批准的预算，坚持先有预算后有支出；强化预算对执行的控制，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。

　　（4）“全面实施绩效管理”：将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，推进预算和绩效管理一体化；推进绩效指标体系建设，完善预算绩效管理考核，层层传导压实绩效责任；健全以绩效为导向的预算分配体系，加强事前绩效评估；注重成本效益分配，关注支出结果和政策目标实现程度；绩效管理覆盖所有财政资金，体现权责对等，放权和问责相结合；强化绩效目标管理，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制；推动绩效评价提质扩围，提升公共服务质量和水平。

　　另外，我们看到有个新提法，是“强化对预算编制的宏观指导”，它实际上是进一步强调了党中央对整个预算编制的全局把控地位，也即地方和部门预算编制的全过程都要服从服务于党和国家发展大局，落实好党中央、国务院决策部署，与经济社会发展目标和宏观调控总体要求保持高度一致。

　　三是，明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。

　　政府间权责合理划分的前提是建立与我国新时代经济社会发展特征相适应的中央与地方财政关系。回顾多年来的改革实践，我国财政体制先后经历了五个阶段——统收统支财政体制、包干制财政体制、分税制财政体制、公共财政体系的构建和现代财政制度建设时期，期间中央与地方的财政关系也从高度集中逐步走向分权。不过，在下放权力的过程中，也滋生了一些问题，比如部门乱收费、违规设立“小金库”、地方随意减免税、财政资金浪费、地方债务快速扩大等，这实际上反映出过度分权的弊端。而为了解决上述问题，靠的恰恰是某种程度的“集权”，比如实行费改税、推行部门预算、完善收支两条线、实施全口径预算管理、建立政府采购制度、加强地方政府债务管理等举措均带着明显的“强监管”色彩。由此可知，财政改革并不是一味地进行分权，而是在分权的过程中包含着集权，实现集权与分权的有效统一。在总结了改革经验的基础上，“十九大”对中央与地方财政关系提出明确要求，即“权责清晰、财力协调、区域均衡”，而且指出当前和今后一个时期这都是中央与地方财政关系的构建目标。由此可知，“十四五”时期我国仍将继续着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

　　具体来看，权责清晰是前提，指根据公共产品和服务的特点和不同层级政府在职能上的比较优势，合理划分事权，同时根据税种的属性，在不同层级政府间科学划分税种和税收收入，进而根据事权划分和中央与地方收入划分格局，科学核定中央和地方的支出责任及其实现方式。本人认为，“十四五”时期，政府间权责划分应遵循外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”，适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权；合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。

　　财力协调是保障，指实现事权与支出责任的相匹配，保证各级政府有相应的财力实现其事权，不仅要实现中央和地方各自本级收入与所承担的支出责任相协调，还要实现中央和地方掌握的总财力与支出责任相协调。本人认为，“十四五”时期，我国应重点考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，稳定地方预期；指导各地按照分税制原则科学确定地方各级政府收入划分，调动各级政府积极性，保证基层财政有稳定收入来源；推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任；督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转的主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜。

　　区域均衡是方向，指收入划分要把省际间收入差距控制在合理范围内，中央对地方的转移支付省际间分布合理，以及各省对下级的收入划分和转移支付相对平衡，进而促进区域间公共服务均等化，消除区域间税收转移，扶持贫苦和落后地区发展。本人认为，“十四五”时期，我国应根据财政事权属性，厘清各类转移支付的功能定位，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制；结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障，支持地方落实中央重大决策部署；完善地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，加大常住人口因素的权重，增强资金分配的科学性、合理性。

　　第四，完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。

　　随着我国经济发展进入新常态，加之供给侧结构性改革持续推进，去产能的大趋势下税收收入增长乏力，导致财政收支缺口一再加大。这种情况下，就非常有必要尽快对现有的税收制度进行深化改革，调整其结构和功能以使其与经济社会发展更加协调。本人认为，从结构上来讲，应逐步提高直接税比重，相应地降低间接税比重；从功能上来讲，应逐步提高促进公平的功能，提高税收政策对于城乡之间、区域之间和不同阶层居民之间收入差距的调节，相应地逐步弱化对粗放型经济增长的刺激功能，更加趋向于税收中性。

　　具体而言，“十四五”时期税收改革的核心目标有以下三个：

　　一是健全地方税体系，培育地方税源。本人认为，调整政府间财政收入分配格局，完善地方税税制，培育地方主体税种，合理配置地方税权，为地方履行职能提供财力保障，是“十四五”时期最为迫切的税收改革目标。细化目标包括：后移消费税征收环节至批发或零售环节，并稳步下划地方，结合消费税立法统筹研究推进改革；适当扩大省级税收管理权限，授权省级根据本地经济社会发展实际和需要，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项；统筹推进非税收入改革。关于税收分配，本人还建议更加科学地设置增值税税率档次和水平，完善增值税抵扣链条，增值税的中央与地方分成比例可进一步调整为“40%：60%”；另外，建议将房地产税立法和改革正式提上日程，并将房地产税作为未来地方税的主体税种。

　　二是，优化税制结构，健全直接税体系，逐步提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重，有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏观经济的作用；进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，通过完善税率和费用扣除制度，加大收入分配调节力度；适时推进个人所得税改革修法，合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系；积极稳妥推进房地产税立法和改革；建立健全个人收入和财产信息系统。

　　三是，深化税收征管制度改革，提高税收征管效能。坚持依法治税理念，提高政府税收和非税收入规范化、协调化、法治化水平；建立权责清晰、规范统一的征管制度，完善自然人税收征管制度，改革发票管理制度，全面推广电子发票；分步推进建成全国统一的新一代智能化电子税务局，建设标准统一、数据集中的全国税收征管信息库，持续推进涉税信息共享平台建设，促进各部门信息共享。

　　第五，健全政府债务管理制度。

　　当前，地方政府债务风险已成为悬在我国财政金融体系头顶的“达摩克利斯之剑”。显性债务方面，截至2020年10月末全国地方政府债务余额约25.81万亿元。其中，一般债务约12.85万亿元，专项债务约12.96万亿元；政府债券25.62万亿元，非政府债券形式存量政府债务0.19万亿元。隐性债务方面，目前市场有多家机构进行相关估计，债务余额基本都超过30万亿元。而且，在经济下行压力大、促投资稳增长的背景下，无论是显性债务还是隐形债务，其规模都将持续处于扩张态势。鉴于此，本人认为“十四五”时期，地方政府债务最大的隐患就是债务规模扩张和举债融资不规范所带来的偿债风险。从纵向维度来看，地方政府依仗“中央兜底”的思维容易引发因偿债所导致的财政风险；从横向维度来看，地方政府债务的偿还风险也可能引发由财政向实体经济蔓延的国家金融风险。总之，一旦不能顺利地化解巨额存量债务，不能很好地控制债务新增的速度，将严重影响我国财政金融体系的安全，对经济社会发展全局造成损害。

　　回到问题的本源，导致地方债务激增的关键原因到底是什么？本人认为，可能并不是分税制改革造成地方政府缺钱，而是地方政府缺乏预算硬约束导致的支出“无穷大”冲动，以及财政体制中地方债务管理的缺失。要解决地方政府债务问题，必须通过相关改革使得地方政府投融资走上良性循环道路。因此，进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性，是“十四五”时期的重要任务。

　　具体来看，“十四五”时期着重完成以下几方面的改革任务：

　　一是完善政府债务管理体制机制。根据财政政策逆周期调节的需要及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模；构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的地方政府举债融资机制；完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配；完善以债务率为主的地方政府债务风险评估指标体系，健全地方政府偿债能力评估机制；加强风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。

　　二是防范化解地方政府隐性债务风险。完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子；硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理；强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务；开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债；清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能；健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险；加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

　　三是完善政府债券发行管理机制。优化国债和地方债券品种结构和期限结构；持续推动国债市场健康发展和对外开放，健全及时反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债利率的市场定价基准作用；健全政府债务信息公开机制，促进形成市场化、法治化融资自律约束机制。

　　除了以上改革任务，本人认为还应想办法降低地方政府对土地出让收入的依赖，为地方政府增加稳定的财政收入来源；同时，健全土地市场管理制度，规范地方政府融资中的土地抵押担保行为；另外，建议逐步构建起规范的地方政府自行发债制度，实现地方政府一级财权，一级债权。

　　最后，我也对 “十四五”时期地方债、城投债市场的信用风险状况做一个简单的展望。

　　对于地方债而言，“十四五”时期地方政府债务管理更加趋于规范，政府债务口径、债务分类、债务余额限额管理、债务风险防范等方面的制度都将更为合理和完善，这对于地方债的发行管理、风险监控等均有积极作用。鉴于此，本人认为，来自于制度的保障能够在一定程度上减轻地方债的偿付风险，能够对地方债的总体信用质量形成加固。

　　对于城投债而言，“十四五”时期城投公司与地方政府之间的关系将进一步地趋于明朗，一方面地方政府无法再将城投公司作为自身的融资工具，也难以再用简单粗暴的行政指令来安排城投公司承接项目；另一方面城投公司无法再理直气壮地背靠政府信用，债务偿还也将难以得到地方政府的无限兜底。换言之，在项目承接、外源融资、债务偿还等方方面面，城投公司都将与地方政府保持“界限感”，权责越来越清晰，灰色地带越来越少。这种情况下，城投债的信用特征将发生变化，“信仰”的光环进一步淡化，评判其信用资质时不可将经济、财政实力等地方政府信用相关指标的重要性无限夸大，也不可将经营竞争、财务实力等城投公司自身信用相关指标过分忽略，否则必然导致大面积的误判。至于城投债信用质量的变化方向和变化程度，本人认为不能一概而论，原因在于：即便不能无限度地背靠政府信用，而且也被剥离了政府融资功能，但地方政府依然是城投公司的大股东，在公益性领域依然是地方政府的优选合作方，因此仍有可能获得大力的政府支持，这对城投债的信用质量显然有加固作用。鉴于此，建议投资者在甄选城投债时，应先对城投公司自身的信用资质进行评判，再对政府支持力度进行评判，然后综合得出最终的信用评价结果，事实上包括中证鹏元在内的多家评级机构都已经在执行这样的评判逻辑和方法。

　　总而言之，“十四五”时期，地方政府的预算管理水平和预算资金使用绩效都将显著提升，有利于地方债务风险的防控与化解，因而对地方债市场而言无疑是利好；对于城投债而言，信仰的“光环”进一步淡化，信用特征也有所改变，但信用质量的变化方向和变化程度会产生分化，能够获得政府大力支持的城投公司依然会维持较高的信用资质，相反那些在区域内处于边缘化位置的城投公司则可能出现信用资质的下降，因此需要投资者酌情分析。

　　好了，我今天主要分享这些，欢迎各位批评指正！