《中国金融》｜稳中求进推进省以下财政体制改革|中国金融_新浪财经

转自：中国金融杂志

导读：省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，推进省以下财政体制改革对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义

作者｜张玲许航敏「北方工业大学文法学院；广东省财政学会」

文章｜《中国金融》2023年第22期

省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，推进省以下财政体制改革可更好地发挥财政在资源配置、财力保障、统筹调控等方面的作用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》对相关工作进行了战略部署，也意味着省以下财政体制改革进入新阶段。但由于我国各地区发展不平衡，且财政体制改革牵一发而动全身，需要在直面问题的基础上因地制宜、稳中求进来推进改革。

省以下财政体制面临的主要挑战

一是省以下事权改革滞后，财政事权和支出责任划分不尽合理。目前，多数省份财政事权与支出责任相适应的整体格局尚未完全形成，特别是二者划分不够规范统一，最终导致支出端经常出现“小马拉大车”现象。目前，省以下财政事权与支出责任的划分多体现在医疗卫生、教育等领域，且多为总体性要求与原则性规定，多数领域的事权、支出责任划分依然模糊或不规范。尤其突出的是，省级专属事权相对较少、共同财政事权依然较多，支出责任交叉重叠现象依然存在。财政事权清晰界定范围偏窄、标准不统一，“上级政府点菜、下级政府买单”现象时有发生。此外，事权与支出责任划分不合理还可能导致基层财政压力大，进而催生地方保护主义、市场壁垒现象。

二是地方税体系建设缓慢，且省以下收入划分不够清晰规范。目前各地财政收入划分多种多样，甚至“一事一议”，尤其是市县级财政收入缺乏稳定来源。大多数省份纳入省级固定收入的行业主要是电力、石化、铁路、航空运输、金融保险、电网、移动电信、烟草等，这部分收入相对稳定。通常，各地将部分收入稳定且规模较大的税种作为共享收入，而收入较少且不稳定的税种由市县独享。但共享收入的方式在各省间划分也不同，或按税种比例分享，或采取超基数增量部分分成或增量返还等方式。即便同一省内的不同县市也存在收入划分的“分税”“分钱”等差异，可能不利于地方间竞争和激励。此外，部分地方对非税收入、土地出让依赖度较高，一旦受到冲击，市县财政调控经济社会发展的能力较弱。

三是省以下转移支付定位及功能作用有待进一步优化。一方面，转移支付定位、资金分配有待完善，特别是专项转移支付种类多，很多政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近。有些转移支付进入市场或竞争性领域过多，缺乏相应评估、退出机制。同时，各部门转移支付资金配套、使用等也存在纰漏，调整、整合力度不足。另一方面，从转移支付结构看，一般性转移支付与共同事权转移支付占转移支付比重已经超过80%，通过压减专项转移支付、增加一般性转移支付的空间越来越小。此外，一些地区本级财政收支波动大、国库管理存在难度，需增强省以下转移支付的科学性和时效性。

新形势下省以下财政体制改革面临的其他内外部制约

一是省以下财政体制改革超出财政范畴，需要协同推进其他各项改革。财政体制改革牵一发而动全身，尤其是事权划分是财政体制改革的逻辑起点，但涉及公共权力纵向配置和法律、政治问题，一些跨部门、跨区域的公共服务的事权划分难度大，不完全属于财政职能范畴，难以靠财政部门“单兵突击”。在各级财政都存在不同程度困难时，上级政府有决定下级政府事权权力，往往采取“上级发文、下级执行”模式，变相增加下级支出责任或转嫁支出责任，给基层财政运行带来较大压力，加剧“小马拉大车”现象。当前，不少问题并非单纯的财政问题，需要系统全面协同推进。

二是近年来财政运行紧平衡、各类风险加大，加剧了各种矛盾和改革难度。从支出方向看，民生支出占财政支出大头，占比已达70%以上。近年来，各地经济下行压力加大，财政收入增速放缓，但刚性支出不减，不少潜在问题和风险暴露出来。特别是，当前房地产市场供求关系发生重大变化，财政收入受到较大冲击，不少地方还存在很大的“三保”压力，同时，地方债务包袱沉重、风险凸显，突出表现在地方政府债券再融资比例居高不下，融资平台债务普遍展期、非标违约较多。省以下事权、支出责任、收入关系和转移支付是“一盘棋”，新形势下改革面临更大压力、局面更加复杂。

三是各地实际情况和治理能力差异大，需考虑改革的复杂性和落地性。现行省以下财政体制是“一地一策、一地多策、几年一变”，各省经过多次财政改革累积、沉淀结果，存在很大差异性和路径依赖性。同时，省以下各级政府统筹资源和发展能力、信息获取和处理能力等并不相同，也会影响地方政府治理效率。事实上，各省资源禀赋、经济社会发展水平存在很大差异，导致财政体制集权与分权程度不同，也体现为不同治理效果。以浙江、广东两个经济发达省份为例，2022年全省一般公共预算收入中，浙江省本级财政收入仅占4.7%，而广东省本级财政收入达到34.4%，但两省差异并不代表着省级调控能力的差异。此外，长期以来，“基数+增长”的预算理念根深蒂固，支出刚性化、存量调整难，制约了基层治理能力，不利于形成激励相容机制。

因地制宜深入推动省以下财政体制改革的建议

一是在中央继续加强激励基础上，兼顾统一性与差异性，因地制宜推进改革。其一，继续加强中央财政支持，提高中央、省级财政“两个统筹能力”，着力缓解市县财政运行困难，加快推动基本公共服务均等化。其中，可考虑适当调整各级政府收入分享比例或提高政府债务限额，以筹集更多财源。其二，坚持省负总责、分级负责，围绕因地制宜、稳中求进、激励相容原则，把握好改革的节奏与力度。充分调动省以下各级政府积极性，以增量改革为主、适度调整存量结构，优化权责配置和财力格局。允许地方在探索尝试方面有一定自主性，但大的体制问题应尽可能统一规范，特别是不同省份的主要事权划分应尽量保持统一。

二是清晰界定省以下财政事权与支出责任，形成科学合理的动态调整机制。界定省以下财政事权与支出责任需坚持激励相容、与地方实际和治理能力相匹配原则。从大方向上看，要建立规范稳定的财政分权机制，适当增加省级财政事权，明晰共同财政事权，上提财政支出责任的级次。首先，政府权责划分主要体现在基本公共服务受益范围、服务效率和管理信息复杂程度等因素，兼顾政府职能和行政效率，激励地方政府主动作为，更注重治理的“短板”问题，打通公共事务的“断头路”。其次，支出责任划分需要考虑公共服务的覆盖范围，并与人员流动性、省内差距等多种因素挂钩。特别是，共同财政事权坚持量能负担、差异化分担，根据经济发展水平、财力状况等差别化确定各级财政支出责任。例如，广东省要求，上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，并推广分类分档、按比例分担财政支出责任。最后，适度强化省级、市级财政事权，更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。此外，建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制和争议处理机制，防止推诿扯皮现象。

三是合理划分各级政府收入，优化省级、市级调控能力，形成激励相容机制。在维持省与市县收入格局总体稳定基础上，适当扩大县市财政收入自主权，增加其在共享税划分的比重，规范省对县市的转移支付行为。一方面，加强地方税体系建设，加快推进消费税、房产税等改革落地，建立稳定地方税体系。并且，鼓励区域内飞地、共建园区等多种形式合作，跨区域做大财政蛋糕。另一方面，为促进公平竞争，尽可能统一省内收入划分和分享行为。例如广东省提出，省内同一税费收入的归属和分享比例原则逐步统一，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法，并逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还等政策。当然，也可以采取累进式财政收入分享比例机制，激励基层政府开拓新财源。此外，建立区域间均衡度评估机制，动态掌握区域财力差距变化情况，据此动态调整收入划分体制，合理保持省市调控能力。

四是优化转移支付机制，推动财力下沉与横向均衡，重点夯实基层财政保障能力。首先，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系，建立转移支付定期评估和退出机制，动态调整完善各类转移支付资金补助范围、标准和分配办法。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，主要采用因素法或项目科学分配各类转移支付资金。其次，完善转移支付结构，建立差异化、激励性转移支付制度，注重提高县级政府的内生发展能力，防止“养懒人”现象。健全“钱随人走”的转移支付机制，提高一般性转移支付比重，并扩大可自主调控转移支付资金占比，增强市县转移支付资金整合、自我调节能力。最后，以转移支付资金绩效评估为抓手，推动省以下转移支付制度改革与规范基层财政管理同时进行。调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局和资金绩效，推动财力下沉，让资金发挥更大作用。

五是系统推进财政体制改革、规范省以下财政管理，提升绩效，防范风险。其一，加强全省“一盘棋”管理，坚持“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”原则，全面落实各级政府“三保”责任，建立县级财力保障长效机制；其二，规范各类开发区财政管理体制，强化管委会等政府派出机构举债融资约束，切实防范政府债务风险；其三，推进省直管县、乡财县管等财政改革，必要时健全财政“省直管县”退出机制，适度强化市级的财政管理职责；其四，落实省级政府负总责，按属地原则和管理权限压实市县债务管理主体责任，坚决查处违法违规举债行为，健全长效债务监管机制；其五，开展财政改革和财政资金绩效评估，将绩效评价、后评价结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，增强财政体制的适应性和有效性。■

（责任编辑　许小萍）