《中国金融》｜公平转型基金支持低碳发展经验

来源：中国金融杂志

作者｜高波「中国人民银行太原中心支行行长」

文章｜《中国金融》2021年第8期

在全球应对气候变化的大背景下，各国积极推动经济结构向绿色、低碳、可持续转型。为帮助受低碳转型影响严重的地区、行业和群体，欧美主要经济体设立了公平转型基金，对受低碳转型影响较严重的资源型地区、高碳行业和群体进行倾斜，侧重于这些地区经济的多样化，以及对其工人进行再培训、转岗，支持企业及其员工适应新经济结构，避免出现低碳转型导致贫困化等社会问题，推动公平转型。

在脱碳、转型、公平领域，2020年1月14日，欧盟委员会提出建立公平转型基金，回应气候变化带来的挑战，将聚焦碳密集领域，致力于保护最容易受到转型影响的公民、工人，提升他们的生活质量，以确保没有任何人落后，向公平、繁荣社会转型；在美国，低天然气价格、可再生能源成本竞争力提高以及更严格的环境法规导致大量燃煤厂、煤矿关闭，2015年4月，洛克菲勒家族基金和阿巴拉契亚资助者网络与其他六个基金会共同创立了公平转型基金，帮助受煤炭经济、电力部门变化影响的社区；德国设立卢萨蒂亚结构转型基金，计划在2019～2034年每年向该基金注资1亿欧元，帮助卢萨蒂亚地区实现高碳行业脱碳转型。

国外政府部门出台相关制度，为公平转型基金的实施提供了重要支撑。欧盟委员会制定了《欧盟绿色新政》，作出了应对气候变化的承诺，包括设立公平转型基金，随后出台了设立公平转型基金的提案，规定了公平转型基金的目标、原则、资金来源和运用等内容；美国出台了“帮助煤炭转型的指引”，通过六个步骤帮助煤炭地区脱碳转型；德国煤炭委员会发布了最终报告，为煤炭区域公平转型提供了先进框架。

公平转型基金的资金主要来源于财政资金、社会非营利基金、社会捐赠。欧洲公平转型基金资金主要来源于联邦预算、其他欧盟项目、各国联合筹资的资金转移；美国公平转型基金资金主要来源于洛克菲勒家族基金、JPB基金会等八个社会非营利基金会以及社会捐赠；德国卢萨蒂亚结构转型基金资金来源于联邦政府注资。

公平转型基金坚持公平优先，重点支持受脱碳转型影响较大的领域，解决脱碳转型中的就业、培训等社会问题，支持绿色低碳产业发展，推动土地恢复。

劳动力就业。脱碳转型对高碳行业的职工带来巨大冲击，公平转型基金的资金主要运用于解决转型中的失业、转岗等社会问题，主要投资于四个方面：一是充分考虑化石能源等行业从业人员的具体需要，为受影响从业者提供个性化的技能培训，满足从业者的再就业需求；二是为不同地区间的劳动力流动提供支持，解决产业结构单一的资源型地区的工人转岗问题；三是支持开发劳动力市场数据库，提高收集、整理、传播劳动力市场数据的能力，为地区间劳动力流动计划提供数据交流平台；四是为高碳行业从业者提供社会保障，如保障工人收入、提供养老抚恤金等。

低碳产业发展。为实现资源型地区转型，围绕低碳产业发展，公平转型基金的资金用于支持低碳技术、项目、企业，主要投资于六个方面：一是投资低碳项目，在资源型地区部署清洁能源技术和基础设施，提高能源生产和利用效率，大力发展可再生能源，减少温室气体排放；二是投资加强循环经济，包括污染防治、废弃物回收和再利用，提高资源利用率；三是促进学术交流和创新性研究，增强可再生能源生产和利用的研发能力，促进低碳领域先进技术转让；四是对低碳型中小企业（包括初创企业）进行投资，利用企业孵化器为低碳型初创企业提供帮助和咨询服务，激发低碳经济活力；五是推动数字基础设施建设，促进低碳产业的互联互通和数字化发展；六是资助经济转型规划研究等第三方机构，为资源型地区提供专业性的转型规划和职业培训计划。

土地恢复。化石燃料的开采加工给当地造成严重的环境污染和生态破坏，公平转型基金的资金支持化石能源退出后场址的重建、净化，投资于被破坏土地的修复，消除化石燃料开采加工造成的土地污染。在支持资源型地区土地恢复过程中，遵循“污染者自付”原则，严格审核受污染地区的基金资助申请，仅为无企业负担的土地恢复项目提供资金支持，倒逼污染企业自主负担土地恢复成本，避免为企业提供不良激励。

公平转型基金采用面向任务或基于项目的投资管理方式，通过对拟投资项目进行审核评估、对所投资项目进行中期检查和监督管理，确保资金精准运用于优质转型项目，保障项目按计划高效实施。其主要体现在以下三个方面。一是对提交申请的项目进行审核评估。公平转型基金规定拟投资项目应该具备的条件，根据各项条件对申请资金的项目进行审核评估，以确定是否为其提供资金支持。如欧盟公平转型基金要求申请项目资金的成员国需提供“国家公平转型计划”，在计划中需明确国家气候目标、公平转型基金支持的必要性以及资金推动转型的方式。二是跟踪项目进展，进行中期检查。对所支持的转型项目进行定期跟踪评估，并进行中期检查，通过设定的指标，评估项目的完成情况。例如，欧盟公平转型基金为项目设定了评估指标体系，包括支持企业数量、可再生能源生产能力、废物回收能力、复垦土地面积、新增就业机会、中小企业创新情况以及公平转型受益人数等指标。三是设立监督机构。如卢萨蒂亚结构转型基金设立由12名成员组成的协调委员会，协调委员会负责对基金投资过程进行监督管理。

第一，建立公平转型基金相关制度体系。一方面，出台公平转型基金管理办法，明确基金发起人、基金管理人、资金来源、资金投向、基金对社会资本引导与撬动作用、投资要求、投资期限、退出机制、相关部门职责等内容；另一方面，相关部门健全公平转型基金发展的政策支撑体系。人民银行和金融监管部门将气候变化纳入货币政策和宏观审慎政策框架，积极推动绿色金融发展，鼓励和支持公平转型基金发展；财税部门出台财政贴息和税收优惠相关政策，对认购绿色债券的投资人给予税收减免，助力公平转型基金压降融资成本。

第二，以任务、项目为导向，解决实际问题，推动公平转型。公平转型基金由生态环境部负责发起设立，聘请专业基金管理人运营管理。基金按照“政府引导、市场运作,科学决策、防范风险”原则，实行科学的运营管理、收益分配、利益让渡机制。政策层面应停止对化石燃料领域的新投资。公平转型基金在投资时应考虑区域碳强度、产业结构、经济发展水平、化石燃料生产、就业等因素，如有需要，可与地方政府协调配合。公平转型基金采用面向任务或基于项目的投资方法。对于社会保障、技术援助等方面的项目，应根据实际情况进行投资，支持项目顺利完成；对于支持低碳转型发展企业，应坚持长期股权投资理念，存续期原则上不超过30年，可适当延长5年，投资于高碳行业脱碳领域未上市企业股权、高碳行业脱碳领域上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；闲置资金仅限于投资固定收益类资产。

第三，多渠道募集公平转型基金资金。结合我国国情，为维持我国公平转型基金的可持续发展，我国公平转型基金需兼顾公平、效率，多渠道募资助力公平转型基金长期稳定发展。我国公平转型基金的资金来源包括发达地区资金转移、中央财政注资、绿色债券和永续债、基金收益、社会捐赠、碳排放配额交易所得。短期内，发达地区以及中央财政为公平转型基金的资金来源提供保障；未来，随着全国碳交易市场市场化程度提高，利用碳排放配额收入机制为基金提供长期稳定资金来源，通过生态环境部划转一定数量的碳排放权配额给公平转型基金，公平转型基金通过在碳市场拍卖碳排放权配额获得资金。

第四，提供服务支撑，重点解决高碳行业转型中的社会保障问题。公平转型基金靶向支持电力、石化、化工、钢铁、建材、有色金属、造纸、民用航空八大碳排放重点行业，通过提供服务，解决化石能源产能退出过程中的民生问题。一是在资源型地区成立工作小组，帮助制定有针对性的脱碳转型规划。二是建立交流平台，促进信息共享，一方面定期组织召开脱碳转型经验交流会；另一方面建立相关领域劳动力市场数据库，促进企业与工人间的信息交流，为有转岗和培训需求的工人提供个性化的职业咨询。三是为化石能源行业从业人员提供转岗培训和技能培训。四是开展再就业帮扶和兜底帮扶工作，对转型导致的零就业家庭给予重点就业援助，通过职业引导、职业介绍、开发公益性岗位帮助去产能失岗职工再就业；对失业人员开展失业救助，提供基本生活保障，建立失业人员的民生保障体系，改善民生保障水平。

第五，加强绿色技术研发与应用，推动低碳产业快速发展。一是通过引进先进的绿色低碳技术，加强同高校、科研院所的科研创新项目合作，鼓励有条件的企业参与能源研究、开发和示范等环节，开发创新型清洁能源技术，突破脱碳转型技术瓶颈，提升高耗能行业能源利用效率。二是利用大数据、云计算、人工智能、5G等技术整合能源与数字技术，实现高碳行业智能化升级，构筑全新能源生态系统，加快先进绿色技术成果转化应用。三是鼓励化石能源生产企业开发新能源生产项目，扩大低碳化生产规模，降低能耗，转变能源生产结构；压缩煤电产能，推动实施燃煤机组超低排放与节能改造，控制煤电规模，加快建设新能源电力系统，发展新能源发电储能项目，提高储能系统技术。四是支持绿色低碳、创新性小微企业孵化基地建设，提升资源型地区经济活力和竞争力，创造就业岗位，依托低碳转型重大项目和重点领域引进、培育高层次人才和团队。

第六，加强公平转型基金的监督管理。一是加强基金内部管理。生态环境部下设公平转型基金理事会，理事会成员参与基金管理公司内部投资决策，负责引导、协调、监督、评价基金。二是建立绿色绩效评价制度。合理设置绿色绩效评价指标体系，对所支持的转型项目进行定期跟踪评估；强化绿色投资项目考核，若项目的指标未能达到预定目标，则适时调整投资计划，确保资金精准、高效投向高碳行业的脱碳转型项目。■

（责任编辑  刘宏振）

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