彭化非：反洗钱法律制度建设与实践

　　彭化非‘中国人民银行广州分行副行长’

　　当前，反洗钱已成为参与全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障。反洗钱法律制度建设是做好反洗钱工作的首要前提。近年来，我国根据反洗钱形势发展需要，陆续出台了一系列规章制度，着力补齐监管制度短板，初步建立起既与国际标准接轨又具有中国特色的反洗钱法律制度体系，在预防打击洗钱和恐怖融资活动方面发挥了重要作用。

　　中国反洗钱法律制度建设历程

　　夯实法律基础，奠定发展方向。多年来，中国政府积极参与有关打击洗钱、恐怖融资及相关上游犯罪的各项国际公约，并致力于国际标准向国内法律的转化之路。刑事立法层面，1997年《刑法》修改时增加“洗钱罪”，“洗钱”一词正式进入中国法典。经过历次刑法修正，确立了洗钱罪的七类上游犯罪。目前，我国刑事立法除《刑法》第191条洗钱罪以外，还有第120条之一帮助恐怖活动罪（包含资助恐怖活动），第312条掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，以及第349条窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪，为打击洗钱和恐怖融资犯罪提供了法律依据。行政立法层面，《中国人民银行法》明确规定人民银行“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”；2006年我国颁布《反洗钱法》，将反洗钱管理内容以法律形式固定下来，反洗钱工作全面步入法治化轨道；2015年我国颁布《反恐怖主义法》，对金融机构和特定非金融机构的反恐怖融资义务作出了规定。顶层设计层面，2017年8月国务院发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（以下简称《三反意见》），从战略高度对国家反洗钱工作进行规划布局。这些法律规定，构成了反洗钱行政管理和惩治刑事犯罪的法律基础。

　　出台部门规章，明确工作要求。《反洗钱法》颁布后，我国反洗钱法律体系建设进入“快车道”，人民银行单独或会同有关部门陆续颁布了《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等规章，围绕反洗钱核心义务立柱架梁，进一步明晰了义务主体的反洗钱职责。2016年人民银行对《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》进行修订，建立起以“合理怀疑”为基础的可疑交易报告制度，实现了反洗钱监测工作由规则为本向风险为本转变，对于提高金融机构可疑交易报告质量、更好发挥金融情报功能具有重要意义。

　　完善配套细则，压实主体责任。人民银行先后印发了《金融机构反洗钱监督管理办法（试行）》《中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》《中国人民银行执法检查程序规定》等文件，促进反洗钱监管执法权力规范运行。近年来，为深入贯彻风险为本理念，人民银行结合金融行动特别工作组（FATF）互评估标准和我国反洗钱工作实际，积极加强反洗钱制度规范建设，制度出台数量和所涉领域创历史之最：发布《关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》《关于加强开户管理及可疑交易控制措施的通知》《关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》等，进一步严格监管要求；会同银保监会、证监会印发《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》，反洗钱监管覆盖互联网金融领域；出台《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险评估管理办法（试行）》，督促法人金融机构建立风险管理体系；协调相关行业主管部门制定贵金属交易场所、房地产、社会组织、会计师等特定非金融领域反洗钱规定，实现特定非金融行业反洗钱制度零的突破。

　　栉风沐雨，砥砺前行。十余年来，我国逐步形成了以反洗钱专门法律为核心，刑事法律和行政法律相互衔接，多层级规范性法律文件相互配套的反洗钱法律制度体系，实现了国内法律规范与国际标准的对接，为我国反洗钱工作的高质量发展提供了有力保障。

　　贯彻落实反洗钱法律制度的广东实践

　　法律的生命力在于实施。一直以来，人民银行广州分行在总行的正确领导下，认真贯彻和推动落实各项反洗钱政策法规，以提升反洗钱工作有效性为目标，加强统筹谋划、协同推进，着力构建广东反洗钱工作新格局。

　　在新规落地上出实招。近年反洗钱新规政策的频繁出台对监管部门的履职能力提出了考验。面对新形势，人民银行广州分行出“新招”、用“实招”，多措并举推动反洗钱新政落地实施。一是以调研培训为抓手夯实基础。围绕一系列新规政策分行业、分类型开展专题培训百余场次，针对大额和可疑交易报告、受益所有人识别等新规对广东超过1000家金融机构进行全覆盖式调研，确保政策全面有效传导。二是以分类评级为导向深化落实。将制度建设和执行情况纳入反洗钱分类评级指标体系，通过对广东1800多家义务机构实行全覆盖式的分类评级，提高义务机构的重视程度，促进其切实从工作机制、业务流程、系统建设等方面贯彻新规要求。三是以专项监管为工具检验效果。2018年对126家机构实施专项监管，检验金融机构自定义可疑交易监测标准的有效性，指导其加强穿透性识别工作，督促加快新政落地工作。

　　在协调合作上求实效。为贯彻落实国务院《三反意见》，人民银行广州分行按照“以金融情报纽带、以资金监测为手段、以数据信息共享为基础”的工作思路，积极推动完善广东“三反”监管体制机制。一方面，牵头与广东银保监局、证监局订立《广东金融业反洗钱监管协调合作备忘录》，通过实施联合监管走访、共同研判案件线索、开展跨领域业务培训等方式增进监管政策协同，提升监管执法合力；另一方面，在广东省反洗钱联席会议制度框架下，加强与辖区公安、税务、海关等执法部门的协调交流，以资源共享、优势互补为出发点，推进形成省内上下协同、横向联络的新格局，并探索建立常态化信息和数据共享机制，创立定向联合分析模式，有效提高打击精准度。2018年，广东全辖向侦查机关移送线索729份，协助有关部门调查案件735宗，成功破获地下钱庄、虚开骗税、涉恐、涉毒、涉黑涉恶、非法集资等各类案件78宗，形成对洗钱及各类上游犯罪的有力震慑，取得了丰硕成果。

　　在风险问题上摸实情。摸清洗钱风险分布情况及演变趋势，才能优化配置监管资源，提升法规执行效果。在实践中，人民银行广州分行立足广东实际，构建“风险样态指标化，风险因素数据化”评估指标体系，并探索总结出适用的方法体系。截至2018年末，完成辖区70家法人义务机构的风险评估工作，为后续风险监管奠定基础，也为人民银行总行完善政策制定和评估机制提供了实践范本。同时，在全国范围内率先探索建立风险事件监测机制，全面收集洗钱风险信息及典型案例，分行业、地区总结分析洗钱风险事件的特点和变化趋势，并对风险控制相对薄弱的地区或机构作出定向监管引导，逐步健全风险识别、预警和控制正向循环机制。仅2018年，广东辖区发现各类风险事件17000余起，其中，有效防范利用虚假证件开户及冒名开户2000余起，成功堵截电信诈骗和非法集资1400余起。

　　在从严监管上下实功。用好用足监管“工具箱”，是提升反洗钱工作有效性水平的关键路径。一是点准穴位，促进精准监管。2018年，围绕反洗钱重点制度的贯彻落实，共对479家机构实施现场检查、风险评估、监管走访、约谈、质询等差异化的分类监管措施，有针对性地对工作力度不足、成效不实、进展缓慢的机构进行督促指导。二是抓住要害，强化法人监管。督促辖区法人义务机构切实承担总部职责，做好制度、系统、流程的顶层设计，将反洗钱工作要求内化到机构全面风险管理体系当中，加强对全系统分支机构的管理和指导。三是把握大局，统筹区域监管。随着广东自贸区的设立和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，反洗钱区域监管面临重大机遇和挑战。人民银行广州分行适时发布《关于中国（广东）自由贸易试验区反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管机制体制的意见》，紧扣广东自贸区金融业务特点和风险特征提出针对性的防控措施，充分融入最新的反洗钱监管要求、国际标准及通行做法，为有效防范自贸区洗钱和恐怖融资风险奠定制度基础。

　　在强化履职上出实绩。目前，广东省已形成覆盖银行、证券、保险、支付等金融领域以及特定非金融行业的多层次、立体式反洗钱工作体系。在反洗钱监管指引下，处于预防打击洗钱活动“第一道防线”的义务机构以《反洗钱法》及其配套规定为遵循，全面审视自身反洗钱工作的风险点和薄弱环节，采取措施堵塞漏洞，强化洗钱风险防控能力建设，取得了良好的效果：堵截异常开户、冒名开户的数量明显增长，客户身份信息登记保存的真实性和完整性显著提升；反洗钱资源配置更加合理，对高风险客户尽职调查的深度和广度不断加强；可疑交易监测规则体系和技术手段持续精进，金融情报职能日益凸显。2018年，广东省义务机构提交重点可疑交易报告1723份，为打击洗钱及其上游犯罪、恐怖融资活动发挥了重要的金融情报作用，铸造了辖区金融安全的“坚盔利甲”。

责任编辑：张译文