魏海瑞：务实推进利率“两轨合一轨”

　　魏海瑞‘中央国债登记结算有限责任公司；中国人民银行金融研究所’

　　中国利率市场化改革已取得全面突破

　　利率市场化改革是中国金融改革发展的重要内容，是要素价格开放的重要体现。我国利率市场化改革沿着“先外币，后本币；先贷款，后存款；先大额、长期，后小额、短期”原则和“放得开、形得成、调得了”思路稳步推进，在逐步放开利率管制、持续培育市场利率体系、不断完善利率调控机制等方面取得了全面突破。

　　逐步放开利率管制。放开利率管制的总体次序是先放开货币市场和债券市场利率，再逐步推进存贷款利率市场化。20世纪90年代，先后放开了同业拆借利率管制、债券回购利率管制、债券发行利率管制，实现了货币市场和债券市场的利率市场化；2013年7月，放开人民币贷款利率管制；2015年5月，在全国范围内放开小额外币存款利率管制；2015年10月，存款利率上限管制放开。至此，中国绝大部分利率的显性管制都已被解除。

　　初步形成金融市场基准利率体系。在逐步放开利率管制的同时，持续培育金融市场基准利率体系。2007年，推出上海银行间同业拆借利率（Shibor）；2013年，先后建立市场利率定价自律机制、贷款基础利率集中报价和发布机制（LPR），并同步推进同业存单发行与交易；2016年，正式发布国债、商业银行债、企业信用债等代表性收益率曲线。至此，中国金融市场基础利率体系初步形成，为金融机构资金科学合理定价提供了重要参考。

　　不断完善利率调控机制。伴随利率市场化的推进，数量型货币政策的可控性、相关性、有效性不断降低，中国进行了诸多货币政策工具的创新尝试，持续疏通利率传导机制，探索并完善符合中国国情和实践特点的利率调控体系。目前隐性利率走廊初步形成，货币市场利率波动有所收敛，短期利率向中长期债券市场利率传导的效率明显提升。

　　总体来看，我国利率市场化改革成果显著。但当前中国的利率价格信号在配置金融资源的过程中仍面临诸多问题和挑战，其中，较为突出的问题是潜在的“利率双轨制”问题。下一阶段，推进利率“两轨合一轨”成为利率市场化改革的重要内容。

　　改革再出发，推进利率“两轨合一轨”

　　推进利率“两轨合一轨”有助于完善货币政策调控框架。在放开存贷款利率管制之后，从中央银行货币政策调控框架转型的角度看，改革的下一步应当聚焦于建立健全与市场相适应的利率形成和调控机制。但出于各方面因素的考虑，中国仍保留了存贷款基准利率政策工具，与此同时，并未明确价格型调控模式下短端政策目标利率。在此背景下，已放开的金融市场利率被存贷款基准利率牵引在一个较低的水平，利率价格信号存在人为扭曲，货币政策调控仍需要依靠准备金等数量调控手段才能完成相应政策目标。因此，在新形势下，为进一步深化利率市场化改革，完善货币政策调控框架，应逐步弱化金融机构对存贷款基准利率的依赖，积极培育Shibor、短期回购利率、国债收益率、基础利率等市场利率作为产品定价的基础，并在条件成熟时，明确政策利率，不再发布存贷款基准利率，实现利率“并轨”。

　　推进利率“两轨合一轨”有助于规范金融业发展。在存贷款基准利率和市场利率“两轨”并存的金融环境中，金融机构资金定价机制相对割裂，近年来又衍生出一系列问题。其中，较为突出的问题是，银行存款“搬家”现象加剧，负债“同业化”，融资成本普遍抬升，资金稳定性下降；金融体系资金脱实向虚，内部循环，资金链条显著拉长，影子银行急剧膨胀，风险不断积累。在此背景下，推进利率“两轨合一轨”，驱动商业银行表内存款利率与理财产品利率对接，进一步增加商业银行自主定价空间，为商业银行以更加市场化的方式吸收存款打开正规通道，将有望增加存款吸引力，提振居民存款增速，促使资金回归表内，缓解银行负债压力，减少资金空转，规范金融机构发展，防范金融风险。

　　推进利率“两轨合一轨”有助于缓解中小企业融资难题。在潜在的“利率双轨制”下，商业银行存贷款定价长期依赖于基准利率，这种以存贷款基准利率为核心的利率管理和定价模式，人为压低了市场均衡利率，加剧了信贷配给，不利于解决中小企业融资难题。在此背景下，逐步取消存贷款基准利率，推进利率“两轨合一轨”，使得存贷款利率回归到市场均衡水平，真正落实高风险对应高收益，将有助于金融机构中小企业贷款的收益和风险趋于平衡，推动商业银行以更加市场化的方式服务中小企业融资，缓解中小企业融资难题。

　　利率“两轨合一轨”面临的制约因素

　　当前，妥善推动利率“两轨合一轨”，仍存在诸多制约因素。

　　大型银行业金融机构存款利率市场化意愿不足。虽然商业银行的存款基准利率上下限已经放开，但大型银行业金融机构之间存款利率的竞争还十分有限。五大国有银行的所有期限的存款利率完全一致，而股份制银行的存款利率也基本一致（在五大国有银行利率基础上上浮15~25个基点）。与此同时，尽管近年来中小银行发展迅速，但银行业整体竞争程度并不高，同质化经营现象仍比较明显。这一方面是监管部门为防止过度竞争，通过窗口指导、MPA定价偏离考核和市场利率定价自律机制进行约束的结果；另一方面，也反映了银行业金融机构担心监管惩戒和同业非议，在资金价格上的竞争意愿和动力不足。

　　地方法人金融机构自主定价能力薄弱。当前我国地方法人金融机构（大部分城商行、农商行、农信社、村镇银行等）利率自主定价能力薄弱，大多数地方法人金融机构过分依赖基准利率，金融市场参与度较低，对各类市场利率报价应用不足；缺少熟悉利率定价、资金成本测算、模型开发、风险管理的专业人才；利率定价相关组织架构、信息系统建设、定价授权管理制度不完善。地方法人金融机构在专业人才培养、组织架构完善、信息系统建设、定价管理制度建设等方面还都处于初级发展阶段，距离成熟科学的定价机制差距较大。推进利率“两轨合一轨”，对自主定价能力较弱的地方法人金融机构可能会产生较大的冲击。

　　国企和地方政府融资平台预算约束亟待硬化。长期以来，国有企业和地方政府融资平台承担了大量政策性负担，包括吸收过多就业、大规模基建投资、承担企业所不应承担的社会职能等。政府也因而需要对承担政策性任务的国有企业和地方性融资平台进行保护、补贴、救助和隐性担保。在此背景下，国有企业和地方政府融资平台对利率的敏感度过低，金融机构对此类主体风险认识钝化，大量金融资源通过各种渠道流向国有企业和地方政府融资平台，形成了普遍的预算软约束，挤压了一般企业的融资空间，抬升了无风险利率，造成了各种浪费、短缺和结构扭曲，严重削弱了利率配置资源的效率。

　　问题金融机构有序处置和退出机制尚待完善。虽然目前我国已初步建立存款保险制度，但尚未出台“金融机构破产法”，尚未建立专门的问题银行退出机制和安排。在问题银行有序处置和退出机制不完善的情况下，商业银行实际上也存在政府的隐性担保，自身的商业行为也面临扭曲。在利率“两轨合一轨”之后，不排除一些中小型商业银行为了迅速扩大规模，在风控不完备的情况下，出现高息揽储和过度风险追逐的行为，也不排除一些中小型银行因过度风险承担，出现严重损失乃至破产清算的可能性。

　　相关政策建议

　　一是加快培育和健全市场基准利率体系。目前，我国货币市场短端利率波动幅度过大、中长端交易清淡，Shibor和LPR等代表性利率对市场的反应能力不足，统一、广受认可的基准利率体系仍有待形成。建议尽快明确中国人民银行短端政策目标利率等利率锚，完善利率走廊机制，进一步加强市场基准利率体系建设。二是逐步淡化存贷款基准利率的市场影响力。目前，商业银行存贷款内部资金转移定价仍以基准利率为基础，并且受到MPA定价行为考核和存款利率自律机制上限的约束。建议逐步减并存贷款基准利率期限结构，尽快完善MPA定价偏离考核机制，有序放开存款利率自律机制上限，逐步淡化存贷款基准利率的市场影响力，促进金融体系定价与传统存贷款基准利率逐步脱钩。三是积极培育金融机构资金定价管理能力。目前，大中型银行已普遍建立起内部资金转移定价系统（FTP），但存贷款业务定价FTP曲线与资金业务定价FTP曲线需要加快统一。与此同时，大部分农商行等地方法人金融机构FTP体系建设较为滞后，需要加快推进。此外，随着利率的逐步并轨，金融机构资金定价面临的外部利率环境将发生较大变化，各金融机构需要未雨绸缪，持续优化内部资金定价模型和系统，综合把握宏观经济金融形势、市场利率变动趋势和内部资金投资运作收益等相关情况，不断提升资金定价管理能力。四是不断强化国有企业和地方政府融资平台的资本预算约束。目前，国有企业和地方政策融资平台的预算软约束问题已对利率市场化改革的持续推进产生实质性制约，在利率“两轨合一轨”的过程中，建议进一步深化国有企业改革和严格地方债务治理，建立针对国有企业和地方政府债务问题的强有力的资本预算约束机制，大幅提升其对于资金价格的敏感性。五是加快构建适合我国国情的金融机构破产处置法律体系。在市场化改革的浪潮中，金融业竞争加剧，金融机构出现经营失败乃至破产将成为不可避免的经济现象，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求，建议尽快制定我国“金融机构破产法”，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系，完善金融机构市场化退出机制。

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