住房公积金的“福利幻觉”

　　原标题：住房公积金的“福利幻觉”

图片来源：视觉中国

　　（本文作者臧建文为天津财经大学财政学博士，河北金融学院讲师）

　　针对疫情影响下如何鼓励企业加快复工进程等问题，社会各界，围绕财税、金融等政策，纷纷献计献策。近日，黄奇帆提出“取消企业住房公积金制度”，以减轻企业经营负担。此论抛出后，立即引发了社会热议，甚至有学者明确表示反对，认为这是一个坏的政策建议，一时间，讨论持续升温。

　　然而，上述观点的切磋交流，乃至针锋相对，至少不是件坏事，它应该成为公共治理领域的常态，而唯有这样的争辩，也是凝聚共识、推进改革的必经之路。

　　那么，回到住房公积金这一话题，我们究竟该如何认识？住房公积金的运行到底存在哪些问题？因应这一特殊时期，当前住房公积金的制度改革将通过哪些举措予以改进，以期实现住房公积金利益攸关方——企业、职工与政府的共赢。

　　一、如何认识

　　一般来说，作为社会保障网的重要组成——住房公积金，基本属于福利范畴，而这一定性也为社会公众所接受。不仅是因为，政府建立这一制度的初衷，是为了保障公民住有所居的合法权益，而且也是因为，一直以来，职工将住房公积金视为企业所提供福利待遇的重要构成，还有，企业在参与市场竞争特别是延揽人才时，也将能够提供住房公积金这一福利保障作为吸引劳动力的必备项目。

　　但是，“天下没有免费的午餐”，任何一项社会福利的设计及运作，其背后均是以某项成本的支出作为代价来维系。住房公积金这一福利体系，也不例外。从其征缴方面来说，无论是企业及职工同比例或高比例的配缴，还是缴费比例及缴费基数的确定、调整，抑或相对强制性的依法征收，都可以看出，市场主体——企业及职工，是住房公积金的直接负担者，而资本投资产生的增加值又是这一福利的本质来源。因此，住房公积金不仅仅是社会福利的构成，也是企业在创造利润过程中所承担的制度性成本。

　　既然是制度成本，那么，住房公积金在劳动力供求市场中的强制性介入，将产生类似税收的“楔子效应”，即影响劳动力市场的原有均衡，一方面导致企业所支出的劳动力成本加重，另一方面致使职工可支配收入减少。由于减损资本的投资回报率，抑制了企业家投资活力，影响了就业岗位的创造，即产生经济学意义上的“无谓损失”，而将住房公积金视为福利待遇的企业职工，往往难以觉察到其经济影响机制。甚至可以说，住房公积金已然异化为职工的“福利幻觉”，正是这一幻觉诱导着社会公众以为：住房公积金的多少与自身效用的大小呈正相关关系，据此，住房公积金不仅不该取消，反而应该提高缴纳比例，获得更多的住房公积金收入，即所谓的多多益善。

　　二、突出问题

　　从制度性成本观察住房公积金的征缴、管理及使用等环节时，其运行过程中所暴露出的突出问题，也将一览无余，特别是当前住房公积金的过度征收对企业投资、规则公平、收入分配等潜在的负面影响，不容忽视。

　　加重企业负担

　　住房公积金与社会保险，在我国统称为“五险一金”，这是企业投资特别是劳动密集型经济所负担的重要成本，也是世界银行营商环境测评指标“总税率”的重要构成——“劳务税”，相当于西方国家的社会保险税或工薪税。根据世界银行所发布的《2020年纳税报告》显示，中国“总税率”依然偏高，而“劳务税占利润比重”一项，是“总税率”指标持续走高的最重要成因。

　　如下表1：

　　表1：2013-2019年，中、美、OECD及世界平均“劳务税占利润比重”

　　资料来源：根据2014-2020年世界银行营商环境报告整理

　　在“劳务税占利润”这一指标方面，与同期美国、OECD及世界平均水平，差距尤为显著。与2018年相比，中国“劳务税占利润比重”在2019年也呈现略有上涨的迹象，从45.4到46.2。因此，可以说，由住房公积金构成的“五险一金”，加重着资本负担，侵蚀着企业利润，也不可避免的影响到企业所创造的就业岗位数量及职工待遇水平。

　　制度遵从度较低

　　一项制度的生命力，在于制度利益相关者的合规程度。那么，关于住房公积金制度的企业及职工遵从度又如何呢？

　　根据2014-2018年住房公积金报告所提供的历年实缴职工人数，同时，结合当年统计局所公布的全国城镇就业人口数，两者相比，大体可以作为城镇企业住房公积金的名义制度遵从度。

　　如下图1，可见，在2014-2018年，我国住房公积金制度遵从度依次为30%、31%、32%、32%、33%，也就是说，每3名住房公积金的应缴职工中，仅有1名实缴职工。而这1名的实缴职工中，还包括缴费基数以当地最低工资等非合规遵从情况。因此，我国住房公积金实际的制度遵从度，应远低于这一名义制度遵从度，这也加剧了住房公积金制度的不公平。

　　图1：2014-2018年我国住房公积金的制度遵从度

　　备注：根据国家统计局及历年住房公积金报告数据整理

　　而造成这一问题的原因，并不能简单推责在企业及职工，也不能一味归因于住房公积金经办机构的征管强制力有限，还需要结合住房公积金的制度成本以及其为企业及职工带来实际“性价比”等方面，来综合考量，而后两者的因素，显然具有决定性。

　　加剧贫富悬殊

　　回到住房公积金的实际运行效果，是否实现了其作为社会保障制度熨平收入差距的制度初衷？根据历年住房公积金报告，整理住房公积金缴费职工人数按单位性质划分所占比例，如下图2： 

　　图2：2014-2018年我国住房公积金缴费职工人数按单位性质划分比例

备注：根据2014-2018年住房公积金报告整理    

　　可以发现，城镇私营企业缴费职工人数所占比例在逐年提高，从2014年的12.74%提高至2018年的30.82%，另一方面，体制内（国有企业与国家机关、事业单位）缴费职工总人数所占比例在近些年略有下降，然而，在总量上，依然占据半数比例。

　　考虑到长期以来我国体制内、外职工平均工资的相对落差不断扩大（见下图3），以及体制内外预算约束程度的不同，正是住房公积金这一免税收入的强制性植入，进一步拉大了体制内、外工资水平的差距。

　　图3：2009-2018年我国就业人员按单位性质平均工资

备注：根据国家统计局数据整理

　　住房公积金管理存在诸多弊端

　　限于当前住房公积金管理的属地化特征，企业及职工作为住房公积金的缴纳者及最终受益者，尚未建立有效的发声及监督机制，地方政府往往视住房公积金为自己旗下的“一亩三分地”，一段时间以来，部分地方住房公积金经办机构违规使用乃至非法挪用的问题频发，致使住房公积金这一集体资金受损，危及企业及职工的公共利益。 

　　与此同时，因部分地方住房公积金经办机构服务意识及水平不足，职工在涉及租房、房屋装修及贷款等法定情况，需要提取及使用住房公积金时，往往受制于繁琐的审核及管制，增加社会遵从成本。还比如，职工在离职、跨区域转换工作岗位时，往往涉及住房公积金缴费信息的衔接及账户金额的提取，由于部分地方住房公积金经办机构相关配套设施的不健全，也同样困扰着企业及职工，不利于市场劳动力要素的充分流动。

　　三、解决对策

　　现实中，住房公积金制度存在的诸多弊病，看起来相互交织，错综复杂，但相关问题的解决，依然有章可循，有规律可依。针对住房公积金改革的总体思路是，将住房公积金作为涉及众人利益的公共产品及服务，而公共产品及服务能否赢得社会公众的认可，不能仅仅依赖其表层的所谓法律强制性，而是来自于其本身的“性价比”，即一方面取决于产品及服务的成本，另一方面决定于产品的质量及服务水平，还需要注意尊重类似市场竞争条件下消费者的选择。

　　降低缴纳比例以减轻企业遵从成本

　　在当前，为抗击疫情影响，依然较大可能出台持续性减税降费的政策预期下，建议将5%这一住房公积金缴费比例的下限，继续调低至3%，从而与社会保险特别是养老及医疗保险缴纳比例的降低、缴费基数的有序调整等举措相配套，形成制度减税合力，这也在相当程度上减轻了企业及职工的遵从成本。

　　根据李实等学者测算，住房公积金缴纳比例每降低1%，不仅可以使企业用工成本减少0.6%，也能够促使企业在利润上增加8%，进而有效刺激企业资本投资及就业岗位的加速创造。

　　落实职工所有权以改进经办机构服务水平

　　根据《住房公积金管理条例》第三条规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”，这意味着，住房公积金的经办机构作为代理人，需要对住房公积金的所有者——职工这一委托人负责。因此，各地方住房公积金的历年预算（支出使用明细）、缴费基数及缴费比例的确定及调整，因为涉及到辖区内企业及职工的切身利益，需要征求职工这一所有人及其代表的同意，而这一同意原则，也将影响企业及职工的制度遵从度。

　　另外，各地方住房公积金经办机构，特别是在涉及企业及职工办理住房公积金相关注册、缴纳、衔接、提取等手续时，需要为企业及职工提供高质量的服务，而这一服务的过程，须要当地职工及其代表的监督与问责，以期稳步推进其服务意识的回归，促使其服务水平的改善，借此加速地方治理体系及治理水平的提升。

　　增加制度选择权以倒逼制度改善进程

　　针对企业职工在住房公积金缴纳方面的积极性不高等问题，建议可考虑增加企业及职工的选择权，即可以选择法定约束条件下的缴纳比例，也可以选择是否缴纳，即缴纳比例为零。

　　选择权的设置，来源于市场经济的自愿交换原则。在布坎南看来，也同样适用于公共产品及服务，其在《民主财政论》一书中谈到：“实际民主制度下的个人态度与实际非民主制度下的个人态度之间的显著区别，在于个人是否拥有潜在的选择权。”可见，这一选择权的加入，作为企业及职工个体的保留项，不仅是企业纳税人对住房公积金相关征管机构的博弈资本，也是公众倒逼政府公共治理改革的推进剂，更是社会民主水平是否实质性提高的重要标志。

　　此外，选择权也体现如下，在随着住房公积金缴纳比例的降低，不但可以增加企业利润，还有助于职工工资这一可支配收入的提高。毕竟对于职工个人来说，与只能用于房屋相关支出的住房公积金相比，人们口袋中的现金，显得更为实在，而自己口袋里钱，唯有自己花，才能实现其最大的价值。

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责任编辑：陈鑫