农发行副行长鲍建安：破解民营和小微融资难题

　　来源：中国金融杂志

　　作者 鲍建安 中国农业发展银行副行长

　　农业发展银行作为国家唯一的农业政策性银行，近年来立足农村工作实际，主动探索、大胆实践，充分发挥政府主导和政策性金融协同作用，推动地方政府牵头建立风险补偿基金，农发行配套信贷政策，成功探索和打造了支持小微企业的“通辽模式”“吕梁模式”，在破解小微企业融资难题、支持实体经济发展、维护国家粮食安全、助力脱贫攻坚等方面取得了显著成效。

　　农发行服务民营与小微的模式创新背景

　　国家高度重视民营和小微企业发展，近年来出台了一系列政策措施。农发行作为服务三农的政策性银行，党中央、国务院赋予的一项重要职责就是针对三农这个弱势领域、弱势区域和弱势群体，在市场发育不完善的情况下推动市场机制建设、培育市场经营主体，在加大自身创新投入的基础上，引导商业性金融机构加大投入。服务国家粮食安全和脱贫攻坚是农发行的两大主业。伴随着粮食市场化改革和产业扶贫的不断推进，解决两大领域中民营企业和小微企业融资难融资贵问题对农发行履行好职责而言更为迫切。

　　一方面，在农业供给侧结构性改革背景下，2016年国家开始推行玉米收储市场化改革，在东北三省和内蒙古自治区取消临储收购政策，实行“市场化收购+补贴”新机制。粮食市场化体制改革后，大量国有粮食购销企业改制进行自主收购，越来越多的民营中小企业加入市场化收购的大军，成为维护国家粮食安全、防止农民卖粮难的重要力量。但粮食作为大宗农产品，资金占用量大，无论是国有还是民营企业都存在抵押担保不足、银企信息不对称的难题，绝大部分民营中小企业难以获得融资，收购资金严重不足。另一方面，脱贫攻坚战打响以来，中央提出“五个一批”，通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫是关键抓手和重要举措，但贫困地区产业发展的经营主体，大部分属小微企业或农村新型经营主体，普遍达不到银行准入标准，融资难、融资贵问题严重制约了企业发展。

　　党中央、国务院明确提出，在东北地区建立玉米收购贷款信用保证基金、支持贫困地区设立扶贫贷款风险补偿基金等有关政策。为缓解中小微企业有效抵质押物不足、银企信息不对称、金融机构“不敢贷、不愿贷、不能贷”等问题，加大力度服务国家粮食安全和脱贫攻坚，农发行主动加强与地方党政部门的沟通协调，2016年与内蒙古通辽市政府合作建立了市级粮食信用保证基金（通辽模式），2017年与山西吕梁市政府合作建立了产业扶贫贷款风险补偿基金（吕梁模式），在企业自身有效资产应抵尽抵的基础上，按照基金的10倍、基准利率和信用贷款方式发放贷款，切实发挥金融资源的支持和引导作用，把地方政府的组织优势、农发行的专业优势和贫困地区资源优势充分结合起来，通过银政联合筛选、共同管理企业，探索形成银行、政府、企业三方互利共赢、风险共担的贷款资金供应和风险防控新机制，在支持粮食市场化收购、特色产业扶贫，促进中小微企业自身能力提升等方面起到了较好的示范引领作用。

　　两种模式基本原理及取得的实效

• 支持粮食收购的“通辽模式”

　　2016年11月，在农发行的积极推动下，财政部、原银监会、国粮局和农发行联合出台了《建立东北地区玉米收购贷款信用保证基金实施方案》，要求东北三省一区建立由政府适当出资、引导符合条件的粮食企业共同出资设立、缴存于农发行账户、专项用于防范东北地区玉米市场化收购贷款风险的基金，农发行按基金总额的10倍发放市场化收购贷款，对出现的贷款风险由信用保证基金代偿三分之二，形成基金共管、风险共担的机制，切实解决粮食收储市场“有人收、有钱收、有仓收”问题，已成为粮食等重要农产品收储制度改革的一项制度性安排。

　　在省级层面建立信用保证基金的基础上，农发行积极推动通辽市政府进一步改进玉米收购贷款信用保证基金实施细则，建立了市级粮食信用保证基金。通辽市作为内蒙古东部最大的粮食产地，年产粮食140多亿斤，目前已到位粮食信用保证基金2.48亿元，其中市县两级财政出资1.28亿元、企业缴存1.2亿元。依托信用保证基金的放大作用，农发行已累计向37家粮食企业投放收购贷款23.31亿元，累计收购各品种粮食23.06亿斤，发挥了政策性收购资金供应的主渠道作用，切实解决了收购企业融资难题，打通了市场化收储改革落地的“最后一公里”。目前“通辽模式”已在内蒙古及东北三省全面推开，并逐步推广到山东、河北、河南、湖北等粮食收购重点省份。

• 支持产业扶贫的“吕梁模式”

　　2017年以来，为落实习近平总书记在太原脱贫攻坚座谈会上的讲话精神，加大对山西吕梁深度贫困地区产业扶贫支持力度，农发行与吕梁市政府多次协商，由地方政府出资建立产业扶贫贷款风险补偿基金，企业按照自身贷款额度的5%~10%缴纳风险补偿金，撬动农发行10倍的信贷资金投入，在企业有效资产应抵尽抵基础上，按照基准利率、信用贷款方式支持当地特色产业扶贫和小微企业发展。2017年7月，吕梁市政府出台《吕梁市产业扶贫贷款风险补偿基金实施方案》，并先期统筹到位1.1亿元补偿基金，标志着“吕梁模式”正式启动。

　　为保障“吕梁模式”有效运作，农发行联合吕梁市政府建立了准入筛选、风险分担、利益联结、基金补偿、熔断管理、联合监督“六项机制”。特别是在准入筛选和联合监管等方面，吕梁市政府进一步创新管理举措，一是组织了40多人的行业专家团队，二是牵头成立了八大企业联盟，对拟纳入补偿基金支持的入库企业进行把脉会诊，加强借款人准入筛选并充分发挥其行业互助和协同管理作用，进一步增强了企业的黏性、提升了产业发展水平、强化了企业信用意识。同时，农发行在信贷支持上配套了“十条政策”，即放宽准入标准、降低财务指标要求、执行优惠利率、采取信用贷款方式、加强贷款总额控制、突出风险分散和带贫成效、重点支持流动资金需要、提高风险容忍度、建立绿色办贷通道、实行尽职免责。同时，下放吕梁市分行1000万元以下授信审批权限，推动了“吕梁模式”顺利试点。在“吕梁模式”框架下，目前吕梁市共到位风险补偿基金1.54亿元，其中市县两级政府出资1.3亿元；农发行已支持74户、直接投放产业扶贫贷款5.78亿元，以委托贷款形式配套投放扶贫周转金7558万元，覆盖了吕梁市全部13个县区，支持范围涵盖了红枣、小米、油脂、核桃、野生沙棘、奶牛和生猪养殖等当地特色农业产业。已支持企业直接吸纳3654名建档立卡贫困人口就业，与7909户、2.7万余名建档立卡贫困人口签订了帮扶协议，带动每户年均增收5000元以上。

　　目前，“吕梁模式”已在山西、广西、贵州、湖北等7个省区落地，已到位风险补偿基金4.35亿元，农发行已支持120家，审批产业扶贫贷款24.36亿元，累计投放16亿元，带动约3.5万建档立卡贫困人口稳定增收。黑龙江、湖南、云南、江西、青海等多个省份已明确表达了合作意愿，覆盖范围将拓展到100多个贫困县，“吕梁模式”正在被越来越多的地方政府认同和实践。

　　实践中的几点体会

　　通过近几年的探索，我们认为由地方政府牵头建立风险补偿基金的“通辽模式”“吕梁模式”，可以整区域系统性解决小微企业融资难融资贵问题，在把握好以下关键点的基础上，具备极大的推广应用价值。

　　坚持政府牵头。市场化背景下小微企业的弱质性、高风险、信息不对称以及在稳就业、促增长方面的重要性，单纯靠市场的手段难以实现有效供给，必然需要政府发挥牵头作用推动解决小微企业融资难融资贵问题。政府牵头不是体现为政府兜底，而是充分发挥其组织优势，在行业规划、风险补偿、信息共享、联合监管等方面构建合力。2019年2月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》中已明确：鼓励有条件的地方设立民营企业和小微企业贷款风险补偿专项资金、引导基金或信用保证基金，重点为首贷、转贷、续贷等提供增信服务。地方政府牵头出资建立风险补偿专项资金，属于财政已经支出的责任，且在限额内按比例进行有限代偿，既不增加地方债务负担，也不减轻银行管理责任，同时可以撬动更多的金融资源支持当地实体经济发展，这对于打造金融良好生态环境、减少企业互保、避免区域性风险将起到积极促进作用。

　　严把准入关口。政府和银行要发挥各自优势，对小微企业的准入进行联合筛选、严格把关。政府通过运用工商、税务、公安等大数据平台对符合行业规划的企业进行甄别入库，特别是发挥好主管部门、行业协会、专家团队的地缘优势，把行业中符合规划要求、发展前景好、重信誉、有一定竞争力的企业和其他经营主体纳入名单，避免一哄而上和盲目支持，可以有效解决银行企业信息不对称问题。银行利用独立评审的专业优势，在库内选择符合条件、稳健经营的小微企业予以支持，也保证了风险补偿基金的安全。

　　实行风险分担。政银企要明确贷款风险分担的比例，这是确保三方共同承担责任的基础。风险补偿基金由地方政府出资和企业缴纳风险补偿金共同建立，银行按照政府出资额的10倍放大；企业用权益性资金按照自身贷款额度的5%至10%缴纳风险补偿金。企业有效资产应抵尽抵，企业法定代表人及主要股东签订无限连带责任保证担保合同，无需再提供第三方担保，风险敞口部分发放信用贷款。原则上单户企业贷款额不超过政府出资基金额的20%，以分散贷款风险。基金承担70%的代偿责任，银行承担20%的责任，直接扣回企业缴纳的10%基金。

　　加强联合监管。银政共同加强基金运作管理和信贷资金监管是保障风险补偿基金可持续运作的关键，不因建立风险补偿机制就弱化了各方本应承担的管理责任。政府应明确基金的具体管理部门和监督部门；农发行应加强贷后管理并帮助企业规范财务管理；政府主管部门、企业联盟应协同银行加强企业管理，延展银行对客户的管理半径。风险补偿基金接受审计、财政部门的监督检查，避免出现操作风险和道德风险。尤其是“吕梁模式”探索利用行业专家团队和企业联盟进行借款主体的准入筛选、行业互助和协同管理，不仅保障了基金的安全、可持续，提高了政府决策的科学性，反过来也对银行办贷、管贷起到了较好的借鉴和促进作用。

　　明确基金补偿。补偿机制是基金可持续运作的核心。对发生实质贷款风险的，先由补偿基金按照贷款到期额的70%进行代偿；剩余部分通过依法处置企业应抵尽抵的资产和法人及主要股东的个人财产进行偿还；不足部分由农发行承担损失。地方政府对基金缺口部分建立经常性的合理补充制度。在处置企业应抵尽抵的资产和法人及主要股东的个人财产代偿银行贷款本息后，剩余处置收入及时补充风险补偿基金代偿部分，充分保障参与各方利益。

　　采取熔断管理。为把政府基金和银行资金风险降到最低，对项目库企业在农发行的所有存量贷款，当关注类贷款达到10%或不良贷款达到5%的，或风险补偿基金政府出资比例低于60%未按时足额补充缺口的，或出现风险补偿基金未按约定原则代偿情况的，应暂停业务办理。待关注类贷款或不良贷款降至一定比例以内，基金缺口补充到位，风险得到有效控制时，恢复业务办理和后续贷款发放。

　　坚持简便易行。小微企业融资的特点是“短、频、快”，目前来看，在地市级政府层面统筹建立风险补偿基金效率较高。一方面，地市级政府可以筹措较为充足的基金，撬动更多的信贷资源投入，风险补偿的功能可以得到有效发挥。另一方面，以地市为单位建立联合筛选机制、风险补偿机制等，管理半径相对可控，有利于地方政府充分发挥地缘优势和行业管理优势，信息传递和风险处置会更加迅速，协调成本较低。

　　有关建议

　　全面推动建立风险补偿基金支持小微企业发展是个系统工程，既要解决银行内部认识、管理机制、责任追究、队伍建设等问题，也需要推动外部营造良好的合作环境。

　　全社会要统一思想，形成共识，坚决贯彻落实中央支持民营和小微企业发展的要求。一要改变戴有色眼镜看待小微企业的思想。企业都是由小到大发展起来的，小微企业不等同于高风险企业。特别是在当前贸易摩擦背景下，要稳就业、增强内生动力，地方政府、相关部门和金融机构，要携手齐心支持小微企业发展。二要改变“嫌贫爱富”的思想，银行要回归到服务实体经济的初心上来。三要为小微企业打造全方位的宽松的政策环境。

　　树立共担风险、共谋发展的理念。银行是经营风险的，风险与银行相生相伴无法回避。若按照自主选择客户、自担贷款风险的方式支持民营和小微企业，银行无法有效化解行业和企业自身弱质性带来的风险，信息不对称、抵押担保处置难追索难仍然难以解决。“吕梁模式”“通辽模式”是政府主导下的风险共担，通过发挥政府的组织优势和行业管理优势对企业进行筛选，解决了银行企业信息不对称和银行信贷管理半径不足问题，同时也避免了正常经营的企业突然大面积垮掉等极端情况。银行与政府按照2∶8的比例分担最终损失责任，这是建立风险补偿基金的基础，也是打消政府对银行转嫁风险顾虑的前提。应从制度上明确，银行可承担20%~30%的风险分担比例，鼓励各行创新，可通过引入保险机制、植入第三方监管、运用互联网科技等方式进一步降低风险。

　　由被动式风险处置转变为主动式风险管理。过去银行主要侧重于不良贷款转让、核销，着重于事后处置。实行风险补偿基金方式后，银行风险的管理由事后转变为事前模式，由被动转变为主动，由被动应付转变为总量控制，有利于加强贷款运作过程和结果的控制，有利于进一步明确管控责任。目前企业续贷问题是影响企业发展的关键节点，要进一步完善制度，加强小微企业续贷产品研发，切实改进期限管理，积极构建符合小微企业经营特点的制度体系、产品体系。延长现有逾期贷款转入不良贷款的期限，从原来的90天调整为60天转不良违背企业经营规律，应给企业恢复经营预留空间。

　　完善尽职免责制度体系建设。建立完善的尽职免责制度是解决银行“不敢贷”的重要保障。一是尽责要先明责，要从制度上、流程上明确尽职的内容，建立统一的全流程信贷业务操作手册并保持稳定性，避免制度打架、多头管理，让经办人员有的放矢、有章可循，避免尽职责任泛化。二是对出现的风险问题要及时进行责任认定，明确认定部门、认定流程，区分问题重要程度和主客观原因，该免责免责、该追责追责，抓住关键少数，避免一追一片甚至同一问题反复追责。特别是对主动探索创新过程中出现的问题，要给予更多包容，鼓励创新发展。

　　加强信贷队伍能力建设。一要加强信贷队伍市场化背景下的业务培训，增强适应市场、熟悉行业、了解客户的新能力，在上下交流、研讨调研、项目评审实践中加强队伍培养，补齐本领恐慌、能力不足的短板。二要提升信贷管理的科技含量，开发利用大数据平台和人工智能等手段，加大与工商、税务、水电等政府部门资源对接、信息共享，加强数据对比分析，扩大贷后监测管理半径，把风险遏制在日常管理中。

　　国家积极予以政策扶持。一是国家应鼓励地方建立贷款风险补偿及信用保证机制，并给予相应的政策扶持。要进一步明确地方政府出资建立风险补偿基金、信用保证基金的合法合规性，保持支持政策的连续稳定性，打消个别地方政府认为风险补偿基金是隐性负债的顾虑。二是中央和地方应共同发力解决小微企业发展问题。对地方政府建立风险补偿基金的，中央和省级层面应部分出资或给予补贴。比如中央、省、市县可按3∶2∶5的比例出资，明确运作规则，由地市级以上政府具体负责基金运作管理；或者对市县两级政府建立基金的，由中央和省两级财政给予一定额度的补贴，调动地方政府的积极性。三是利用现有国家融资担保基金平台，与地方政府合作支持小微企业发展。目前财政部发起设立的国家融资担保基金，层级高、链条长，与目标企业距离远，不接地气。由地市级政府统筹建立风险补偿基金，运作效率相对更高、企业融资成本更低。国家融资担保基金应改变直接担保方式，采取对地方政府建立的风险补偿基金进行注资的方式，更大限度地发挥担保效能，更好地服务小微企业。四是对金融机构采取优惠政策支持小微企业发放的贷款，央行应给予相应的低成本资金来源渠道，对小微企业特别是深度贫困地区的小微企业设立专项再贷款，鼓励金融机构进一步降低小微企业融资成本，同时也确保银行可持续经营。

责任编辑：赵子牛