“三思”社保新政

　　“三思”社保新政

　　文 刘广君

　　社保缴费划归税务部门，有喜有忧，最终却是落到“行”上，即建立生育政策调节机制，重点关注基本养老保险的结构性调整和参数调整，采用综合手段控制基本医疗保险费用不合理增长。

　　7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确将社会保险费的征收职能划归税务部门，叠加近日新个税法通过审议，社会反映强烈，有喜有忧。

　　首先要更正目前存在的一个错误说法，这次不是社会保险费改税，而是征收职能的重新明确界定。税和费有本质的不同。税是公共品，具有强制性和无偿性，由政府税务部门统一征收，财政部门列入中央预算和地方预算统一安排、支配使用，为国家行政事业和公共项目提供资金支持，如基础设施建设、国防等，法律依据是《税法》；费是准公共品，是有偿的，针对专门项目经费支出而征收和使用，需要自求收支平衡，财政给予适当补贴。如养老保险基金是用于参保人养老金待遇支付，不得挪作他用，社会保险费的征收依据是《社会保险法》。这次改革后，社保费由税务部门征收，人社部门管理使用。

　　国家政策调整目标是理顺管理职能，维护法律尊严，保证社保制度对国民经济和社会发展的促进作用，但需要继续出台一些配套政策或措施。“三思”社保新政，任重道远。

　　一思“喜”

　　多年来，我国社保制度一直存在征缴不到位的问题，主要反映在缴费基数不实，只有实际费基的60%~70%左右。《中国企业社保白皮书2018》显示，能够依法按照上年度职工工资作为缴费基数的企业占比只有27.05%，略好于2017年度的24.1%，说明有超过七成的企业，社保缴费基数违规，或统一按最低档次缴费，或企业自定缴费标准，甚至少报缴费人数以逃避责任。

　　社保管理部门的特点在于熟悉各项社会保险政策和业务，并贯穿企业和个人参保、费用征缴、待遇发放及相关服务的所有环节，但无法及时和精准地掌握企业基础信息，因此在核定和征收社保费时，使得企业存在不规范缴纳的可能。而税务部门在对企业基础信息的掌握上具有优势，有严格的征管手段和专业人员配备，由税务部门征收社保费将提升社保征管的规范程度，提高征缴力度。

　　在我国社会保险制度的公平性上，扩大参保缴费覆盖面，必须强制符合规定的企业和个人参保；效率性上，夯实费基，严格征管，减少制度运行成本，保证社保费征缴到位；可持续性上，保证和维护参保人权益实现，有效弥补制度缺口和实现长期精算平衡，促进全国统筹的实现。因此，这次改革有重大意义。

　　二思“忧”

　　还没细思新个税法修改后带来的利好，企业已开始忧虑严格社保缴费可能导致的成本提高，职工个人也陷入当期收入会减少的愁绪中。

　　苏皖豫黑等地已经开始追缴企业之前少缴漏缴的社保费，惊鸿一片。这次政策调整后，以往规范缴费的大型国企、机关事业单位一般不会受影响反而可能会受益，而那七成前期没能足额缴费的企业，多是传统行业、劳动密集型产业、小型和私营企业，如传统服装和制造加工、软件外包、服务业、快递、外卖等，运营费用成本的提高将会大大挤占他们的利润空间。中金公司的报告称，此次社保新政可能使这些企业社保费成本增加14%。参加社保还成为了政府行政管理手段，比如买房、子女教育、居住证办理等。已经有咨询机构在研究通过建立新型劳动关系以合理避费，如从B2C变成B2B等，把一部分收入以分红的形式分给员工，以规避由于工资基数过大导致的社保缴费成本上升。

　　严格社保制度规范管理顺理成章，但降低社保缴费负担为企业发展助力已成共识。从更宏观的角度看，养老保险、医疗保险制度赡养比已突破3 : 1的超级老龄化社会警戒线，参保覆盖率已达九成，开源不易。社保基金保值增值压力大，效率不高。在以收定支、现收现付制度模式（pay as you go）下，这次调整后收（税务）、支（人社）单位不统一，会不会产生“多龙治水”下的权责利不一致；面对未来全国统筹的政策目标，中央与地方、发达与欠发达地区、老龄化程度不同的地区会不会发生利益博弈关系，这些都值得关注和研究。

　　三思“行”

　　决策层已经听到了坊间的呼声。

　　9月6日召开的国务院常务会议上，释放了减费降负的信息，已经明确了在夯实社保缴费基数的基础上，调整费率，但如何操作、怎样调整尚不明确。实际上社会保险改革的重点是基本养老保险和基本医疗保险。

　　一是要建立生育政策调节机制，稳定社保制度缴费资源供给。

　　现收现付下的社保制度最重要的敏感因素是制度赡养比，即缴费人数与享受待遇人数的比例关系，合理比例应该在5：1以上。尽管我国于2016年放开了二胎政策，但人口出生率一直不乐观，2016年人口自然增长率为5.86‰，低于“十三五”生育规划年均6‰的目标，而2017年新生儿又比2016年少了63万，主要原因是一孩少生249万，前期生育政策导致的育龄妇女大量减少。未来生育状况关乎社保制度的可持续性和长治久安，降低造人育人成本也是社保制度改革的重要相关措施。

　　二是要重点关注基本养老保险的结构性调整和参数调整，具体要做好如下几方面工作：

　　建立全国统筹的社保机制。由此提高制度的公平性，给予不同性质、不同地区的企业员工同等国民社保待遇，消除跨地区劳动人口流动的阻碍和福利损失，减少财政兜底的风险，做好社保基金统筹预算安排，防止无效转移支付，弥补收大于支和收不抵支地区的待遇支付差。从安全战略的角度看，全国统筹的社保制度也有利于保证国家的统一性和完整性。

　　调整缴费费率。2016年清华大学就业与社保中心与中国国际经济交流中心联合课题项目组对我国基本养老保险制度改革进行研究，测算结果表明，中央统筹基础养老金制度的企业费率从20%降至12%以下是合理的、可行的，但强调要全国统一信息系统、费基费率和养老金计发政策，以上年度在职职工平均工资（或者城镇职工工资的平均值）为缴纳税费的基数，维持目前领取年龄和计发政策，总费率应为20%，用人单位承担其中的12%。在改革目标上，要确保基础养老金支付水平不降低；职工有责、不增负担，将原缴费8%分别设计成4%划入中央统筹账户（领取基础养老金），另4%划入职业年金、企业年金个人账户（与企业为补充养老保险缴费一同获取投资收益），缴费职工的利益将有所增加；国家有责、适度负担，通过国有资产年度划转兑现、发行特种国债等措施为统筹基金筹措4%资金，并承担当年国有企业体制改革时的转制成本。

　　完善个人账户，打造安全运行管理机制。整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户、消费积分转换养老金，进入国民个人养老储蓄账户（含机关事业单位）。基本养老保险制度在减少基础养老金单位缴费水平的基础上，放大职业年金（企业为企业年金）单位和个人缴费比例，做实个人账户，实现多缴多得的激励机制。改革住房公积金制度，按照个人财务生命周期，制度引导养老金个人账户和住房公积金个人账户捆绑使用，适时转移，以低息贷款在年轻时先解决首套住房问题，然后全部积累养老金或建立养老护理保险。建立个人账户养老金公共治理体系，引入信托文化委托受托人管理，让个人账户养老金资产独立，隔离机构风险；实行市场化管理以提高保值增值水平，确保受益人利益最大化。

　　三是要采用综合手段控制基本医疗保险费用不合理增长。

　　根据国际趋势，采取DRGs-PPS总额预付和按人头、按病种等多元化混合偿付的方式。完善监督机制、加大惩罚力度，严肃惩治医疗机构和医务人员的恶意逐利行为，以及受保人恶意骗保行为。积极探索医保制度创新，例如将企业支付进入个人账户中的资金划入医保统筹基金，但扩大风险覆盖范围和报销比例；采用个人账户资金强制购买普通商业保险的方式满足大病和贫困人员的看病问题；为满足中高收入者对就医的个性化需要，鼓励购买高端商业保险等。

　　还要回答一下什么时候社保可以“费”改“税”。这个在基本养老保险制度中可以实现，关键是要做结构性调整。中央真正建立全国统筹基础养老金并实现国民化，即人人享有，政府要担负确保发放的责任，做到“全覆盖”“保基本”，实现当地消费支出的一定比例，实现退休前工资替代率的30%~40%左右，应该在这时候就可以 “费”改“税”。同时还要建立具有灵活机制的养老金个人账户，将个人积累能力、用人单位缴费能力和账户养老基金市场投资收益水平相关联，政府提供适度的缴费端税收激励政策，通过信托管理保证个人账户的安全性和受益人利益最大化。基础养老金通过“税”的形式实现，目标是克服贫困，强调公平性。个人账户养老金还是要通过“费”的形式实现，用于改善生活，追求效率性。利用新型“二元”结构养老金制度，按世界银行的养老金充足性研究结果要求，必须实达到个人退休前工资70%-80%的替代率，满足老年人养老需求，并实现消费、纳税、投资能力的第二人口红利。

　　（作者系清华大学就业与社保研究中心副主任）

　　多年来，我国社保制度一直存在征缴不到位的问题，主要反映在缴费基数不实，只有实际费基的60%~70%左右。

　　未来生育状况关乎社保制度的可持续性和长治久安，降低造人育人成本也是社保制度改革的重要相关措施。

责任编辑：陈鑫