许善达：全球开放格局下的税收竞争力功能_新浪财经

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　　4月17日，由中国企业评价协会主办的“第十九届企业发展高层论坛”在北京钓鱼台国宾馆举行。论坛上，联办财经研究院专家、国家税务总局原副局长，中国企业评价协会顾问许善达进行了分享。

　　发言中，许善达对联办财经研究院的研究报告《减税降费问题研究》进行了解读。原文刊于《财经》杂志第18期、第19期。报告全文如下，以飨读者。

　　减税降费问题研究（上）　

　　营改增和一系列配套改革措施成为我国新财税战略的起点，它的完成将形成1994年我国实行新税制和分税制以后全新的财税体系

　　文联办财经研究院

　　2012年，上海市报经中央批准在若干经济领域试点营改增的申请，虽然当时只是中央为了建设上海的国际航运中心而做出的安排，但是，出乎很多人预料，历时四年的营改增试点发展成为2016年开始的中国财税和若干重大领域的改革。首先，启动了减税降费的改革，紧接着中央做出“降低宏观税负”的新财税战略决策，多年关于中国宏观税负水平高低的争论就此终结。而减税降费恰恰成为应对国内经济下行的压力和国际美国对华贸易战引发的全球经济动荡的良策。同时，减税降费又取得了调整产业结构、扭转“脱实向虚”趋势的效果。不仅如此，多年来难以推动的社保制度改革开始启动，中央与地方财税制度失衡问题的解决方案也在实施减税降费的过程中形成了基本共识。展望“十四五”，这几项改革的成功在望。在不远的未来，一个具有更高国际竞争力的税制，一个全国统筹的社保制度，一个人民直接分享更多收益的国有资本布局，一个中央与地方之间更合理的收入权利与支出责任分配的分税制，等等，这些十八届三中全会和十九届四中全会确定的为政府、企业、居民期盼已久的社会主义市场经济新体制已经不是遥不可及的目标，而是近在眼前的前景了。在这个关键时刻，对四年来的减税降费的实践做一个准确的评估，总结提炼成功的经验，认识和把握其中的不足和缺陷，为设计深化改革方案提供具有可行性的参考建议，是本报告的宗旨所在。

　　一、减税降费政策出台的内在逻辑

　　此轮“减税降费”是我国自1994年新税制出台以来覆盖范围最广、调整力度最深、减税规模最大、影响最为深远的一次政府收入分配体制的改革。根据国家税务总局公布的数据，2013年至2017年，营改增等政策措施累计减税规模超3万亿元，2018年减税降费规模1.3万亿元。2019年减税降费规模超过2万亿元，2013年至2019年累计新增减税降费规模将超6.3万亿元。

　　在2015年12月中央经济工作会议上，作为供给侧改革的“三去一降一补”五大任务中“降成本”的一项主要措施提出降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率。要降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”。半年以后，2016年7月，中央政治局会议做出“降低宏观税负”的新财税战略决策。从此时起，“减税降费”就不再仅仅是单纯的对冲经济下行压力的逆周期调节手段，而成为实施“降低宏观税负”新财税战略的主要措施。

　　（一）对我国宏观税负水平的基本判断

　　1．目前通行的宏观税负统计口径不能作为判断宏观税负水平高低的依据

　　关于宏观税负水平高低的判断是政治判断。目前，对宏观税负水平高低的判断标准上主要存在口径和参照系两方面的问题。在理论研究层面，有关宏观税负的计算口径存在诸多的分歧争议，口径众多、大小不一，数据交叉重叠，部分收入科目归属复杂，一直以来学术界也都没有统一的定论。通常情况下，主张我国宏观税负水平不高的专家常常采用小口径与其他国家比较，为其提高宏观税负水平的主张提供依据；而主张我国宏观税负水平不低的专家常常采用大口径与其他国家比较，为其降低宏观税负水平的主张提供依据。也有主张我国宏观税负水平不高也不低的专家常常采用某种口径与其他国家比较，为其不提高也不降低的主张提供依据（见图1）。目前较为通行的做法是采用IMF制定的《政府财政统计手册》统计标准或OECD关于宏观税负的定义标准为核算口径，对各类经济主体的政府收入数据进行计算，以发达国家、OECD国家，发展中国家，高等收入水平国家、中等收入水平国家，或者转型国家、金砖五国等类别作为参照系进行衡量判断，进而得出某一经济体宏观税负水平是高还是低，应该怎样调整。但这一横向比较的判断方法所得出的结论对各国财税政策的指导意义十分有限。最典型的案例就是美国的宏观税负水平与北欧等高福利国家相比低很多，但是特朗普总统仍旧强势地推出近30年来最大力度的减税方案。

　　由于各国财政体系千差万别，政府收入渠道和方式各不相同，不同经济体之间的国情差异巨大，一国认为政府在国民经济收入中拥有多大份额是合理的，与该国国情制度、治理方式、社会保障水平、经济发展阶段等密切相关。判断一个经济体的宏观税负是否合理，不能孤立地看数字大小，关键是看该国认为政府应该提供何种水平的公共服务。北欧国家政府实行从出生到死亡的公共福利政策，因此，实行超过50%的宏观税负水平是合理的，是当地民众可以接受的。多年来，何为宏观税负水平的合理区间国际上并没有形成共识，宏观税负的国别横向比较实际上也没有成为各国税收政策调整的依据。当然也就更不能作为我国判断宏观税负水平高低的标准。

　　2．影响我国宏观税负水平的特殊因素

　　自1994年新税制出台以来，20多年的国民经济运行实践显示，我国宏观税负与经济增长之间呈现出显著的正相关关系。从1994年税制和分税制改革提出“提高两个比重”即提高宏观税负的方针到2012年宏观税负达到历史峰值期间，我国宏观税负水平持续上升，同期经济也保持了较快增长，宏观税负水平增速超过经济增速（见图2）；2013年以后，宏观税负水平开始呈现下降趋势，同期经济增速也进入下行通道。宏观税负与经济增长两个经济变量并不存在正相关关系。我国统计数据20多年呈现出两者的正相关关系，这是由我国下列三个特殊因素决定的。

　　（1）征管因素：征收率大幅提升

　　自1994年税制改革开始到2012年上海市开展营改增试点，我国宏观税负出现长达18年的总体增长态势，主要原因在于税收征收率的大幅提升。

　　1994年税制改革在否定税收承包制和财政承包制的基础上，将所有税种划分为中央税、地方税和共享税，设置国税、地税两套税务机构，从体制和机构设置上为大幅度提升税收征收率准备了条件。

　　2001年，金税工程二期投入运行，增值税防伪税控发票开票、认证、交叉稽核、协查四个子系统开通，国家开始运用现代信息技术手段实施对增值税的征收管理，废止手写版专用发票，所有增值税一般纳税人必须通过增值税防伪税控系统开具专用发票，各种利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动得以遏制，增值税征收率逐步提升。半年之间，增值税销项发票申报率由92%提高至99%，提高总量达月均150万-200万张；假增值税发票由8%下降至万分之几，减少总量达月均100万份。同时，税收系统内部涉案人员大幅减少，由2000年的200多人两年之内下降至2002年的12人。

　　征收率的提高为出台各项减税政策提供了充裕的财政资源。2003年至2009年，我国增值税机器设备税款进项抵扣的优惠税收政策逐步从东北三省扩展至全国，仅该项政策的实施就相当于增值税税率下调6个百分点。2007年内外资所得税两法并轨，内资企业所得税率从33%降至25%，下调8个百分点，此外，还有提高个人所得税起征点、提高小规模纳税人起征点等其他一些减税措施。国内两大核心税种大幅度减税措施却并未引发同期宏观税负水平的下降，相反宏观税负在此期间仍旧表现为快速上涨。

　　得益于税务信息化水平不断提升和征管系统信息化覆盖面的逐步扩围，经济运行的显性税基扩大。近年来我国税收征收率稳步提升，有专家测算，1997年我国增值税的征收率仅有50%，到金税工程二期实施后的2005年，增值税的征收率提高至75%-85%左右。随着金税工程三期的推进，我国整体税收征收率将会继续提升。

　　（2）统计因素：税收收入与GDP结构的非一致性

　　宏观税负是指一国在一定时期政府收入占新增经济总量的比重，体现政府在国民收入分配中所占的份额，通常以税收（政府收入）占国内生产总值的比重表示。从计算公式看，宏观税负反映的是政府从国民经济生产的增量中获取的收入比例。但是从分子和分母的关系上看，宏观税负的结构与GDP的结构不完全对应，主要存在四种情形：

　　第一种，有分子无分母。分子（政府收入）的征收范围超出分母（GDP）的范围。主要是由于税收收入不仅仅来源于当年创造的国内生产总值，还来源于社会存量财产，而社会存量资产的价值变动并不产生新增财富，不纳入GDP统计。

　　第二种，有分母无分子。部分财富创造活动本身并没有产生相应的税收。这主要是政府税收政策调控的结果，如国家对农业和未达到个人所得税、增值税纳税起征点的群体实行免税等。

　　第三种，分子为正，分母为负。在支出法的GDP中，进口货物（服务）的行为对于GDP的贡献为负项，但是多数国家对于进口商品征收关税、增值税和消费税，2019年进口环节的税收总额约为1.8万亿元。另外，这还表现为一些经济负外部性行为。按照绿色GDP的统计口径，污染行为对于GDP是负贡献。我国没有采取所谓绿色GDP统计体系，也就不把污染统计为负GDP。但我国开征环保税相应增加了税收。

　　第四种，分子为负，分母为正。这主要表现为一些退税行为。出口本身是创造GDP的，但是为了增强商品的国际竞争力，对于出口商品实行退税制度，表现为税收收入的减项。2019年我国出口退税额1.65万亿元。

　　上述四种情形表现了宏观税负计算与GDP计算之间复杂的非一致性。我们必须看到，各国经济结构不同，税制不同，因此宏观税负在不同经济体之间不是完全可比的。一个经济体在较长时期内经济结构发生较大变化，不同时期的宏观税负也不完全可比。在做宏观税负水平高低的判断时，不同经济体宏观税负的统计数据差异，一个经济体不同时期的统计数据差异只能作为参考因素之一。显然，GDP的结构和税制结构对宏观税负的高低有重大影响，高税负的经济活动规模比重越大，有税收无GDP的经济规模越大，宏观税负水平越高，反之则越低。

　　改革开放以来，我国的经济发展出现了大量的上述第一种和第三种经济活动，导致我国GDP构成与税收收入之间的对应关系大幅偏离，这其中表现最为突出的是我国特有的土地出让金制度。

　　由于我国土地资源的公有性，大量的农村集体所有的土地在用途性质变更为国有建设性用地进入土地交易市场公开招标拍卖后大幅增值，由此政府获取大量的土地使用权转让收入，但是土地作为存量资源并不构成当年国民经济增量。自2003年国有土地使用权“招拍挂”制度实施以来，每年建设用地数量和市场价格不断攀升，该部分政府收入规模迅速膨胀，成为地方政府财政收入的重要支柱，被称为“土地财政”。2010年地方政府土地出让金收入为2.8万亿元，2018年已经达到6.2万亿元，土地财政收入在GDP 的比重中保持在5%-7%之间。由于土地资产价格的增值本身并不纳入GDP核算。这属于上述第一种情况（见图3）。

　　除了土地以外，其他存量财产的持有、交易、赠与等经济活动产生的税收收入也不计入GDP核算范围。例如证券等虚拟资产交易、房屋等不动产交易、矿产油气资源开发等所产生的印花税、增值税、契税、土地增值税在GDP中并无对应税基。沪深两市涨跌、股票市值增减都不统计新的GDP。2019年沪指全年累计涨幅22.3%，深证成指累计涨幅44.08%，创业板指数累计涨幅43.79%，全年沪深两市总市值增加了15.88万亿元，由此征收的证券印花税1229亿元，同比增长25.8%。是宏观税负水平提高的一个因素。

　　政府筹资不仅来源于国内生产总值（GDP），还来源于整个社会的财富存量。分子与分母之间的逻辑关系差异，是各经济体在按照某一口径进行宏观税负对比时都会遇到的共性问题。

　　（3）制度因素：地方政府的财政返还

　　长期以来，我国各级政府招商引资扩大所管辖区域的投资规模成为我国经济发展的主要动力之一。各地招商引资竞争激烈，纷纷推出许多企业投资落户优惠政策，改善投资环境，形成本区域资本洼地吸引企业进驻，拉动地方投资规模，快速形成GDP增长效应。除了在土地、稀有资源、审批手续等方面提供优惠条件外，地方政府招商引资最具有吸引力的政策工具之一就是“税收返还”。所谓“税收返还”并不是地方政府把政府收入送还给企业，而是非常了解我国税制的税负水平偏高的弊端，如果没有一定量的税收优惠，企业就不来投资，也就不会有未来的税收，更没有就业和其他经济关联性增长。“税收返还”是以短期政府收入为代价换取未来长期税收增长和就业等关联性的经济增长。实际操作中，一些地方政府还通过“税收返还”将一部分中央的税收也一并返还给投资企业，截留了中央的财政资源。

　　按照《税收征管法》的相关规定，地方政府无权对于个别企业进行税收减免。而且，如果地方政府返还增值税和企业所得税这些中央地方共享税就必然动用中央政府的财政资源。即使仅仅超越税法赋予地方政府的权限对地方税进行返还，也会在预算上形成地方本级财政预算收入的减少，进而增加中央对地方转移支付的负担，从而损害了中央与地方的分税制格局。不仅仅是企业，有些地方（比如霍尔果斯市）对于“人才”（实质上是截留其他地区和中央的税收权益）的竞争也使用了减免个人所得税的办法。

　　根据审计署《17个省区市财政管理情况审计调查结果》报告显示，2008年1月至2009年6月，有7个省级和59个省以下地方政府及开发区为吸引投资，自行出台税收减免和先征后返政策，或以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业，涉及金额125.73亿元；有4个省级和10个省以下地方政府及开发区以购房补贴、购车补贴和人才奖励等名义，向2万多名企业高管返还个人所得税4.63亿元。

　　2000年，国务院出台《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号）规定“地方政府不得擅自在法律、法规明确授予的权限外，更改、调整、变通国家税收政策”，从法律层面对地方税收返还进行纠正。

　　但是，取缔了地方政府“税收返还”的权限，并不能削弱地方政府招商引资的动力，也不可能根本上转变地方政府通过降低企业短期税收负担来换取长期税收和就业以及关联性经济增长的方针。地方政府就在中央政府授予的权限范围之内，动用自己的财政资源坚持实施招商引资的方针。即由“税收返还”转为“地方财政返还”。通过奖励基金、财政补贴等地方财政支出的方式按照投资额度对企业上缴的增值税、所得税等共享税的地方留成部分予以不同程度的返还，或者对地方权限范围内的地方税收给予不同程度减免。有的调研报告反映，个别地方财政返还的比例最高可以达到应缴税款的50%-70%。

　　实际操作中，地方政府的“财政返还”没有计入税收“减项”而是体现在财政“支出”项，由此在统计上形成了企业税收负担，实际上是扩大了财政收支规模。对于这部分财政返还的规模并没有详细的统计数据，但是各地均有如此做法是不争的事实。

　　地方政府在中央赋予的权限之内动用自己的财政资源为企业提供优惠实现招商引资的效果，以获得未来更多的税收收入和就业等其他关联性经济增长。对这一特殊的“减免企业税收”做法的合法性产生了重大争议。

　　2014年，国务院曾发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），把包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等“财政返还”的做法列入地方政府违法违规范围，要求坚决予以取消。这一文件实际上对中央政府和地方政府在经济和财政领域的管理权限做出了重大调整。地方政府强烈反对此项调整，认为属于地方金库的资金的使用，“财政返还”并没有侵犯中央和其他地方政府的财政资源。如果取消地方的这项权限，集中到中央政府审批，地方政府会失去一项发展经济的主要动力，不但当地经济发展受损，对全国经济发展也会产生负面影响。

　　地方政府的这个意见符合中国实际。半年之后，2015年5月《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）暂停（实质是取消）了取消地方“财政返还”的要求。相反，对于地方政府一些符合国家宏观发展方针的“财政返还”，中央政府采取了支持态度。

　　新《个人所得税法》实行后，为执行中央粤港澳大湾区发展战略，广东省出台政策对在大湾区工作的境外高端人才在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过其按应纳税所得额的15%计算的部分由政府财政补贴。而财政部国家税务总局明确对于个人所获得的此项补贴不纳入其个人所得税的计税收入。这成为在现行分税制格局下，中央和地方政府协同落实国家发展战略的一个典型案例，对我国经济发展必将产生重大的推动作用。

　　3．构建衡量宏观税负的多维指标体系

　　宏观税负水平的判断属于国家战略范畴。一个国家宏观税负水平高低的判断标准取决于该国政治、经济、军事、社会等诸多因素，说到底是一项政治判断。

　　长期以来，由于我国的财政赤字率低于3%国际警戒线水平，财政支出约有97%来源于各项政府收入，主要是宏观税负水平的高低决定财政支出规模。实际上，国家安全水平、居民的公共服务保障水平、企业的国内外市场竞争力、政府行政运行效率和社会治理能力等多重因素共同构成了宏观税负的高低判断的主要因素。例如，在美国对华贸易战的国际形势下，我们必须考虑我国经济的国际竞争力问题，与发达国家相比，我们必须为企业提供一个具有国际竞争力的税制环境，这就必须相应降低宏观税负。但是，台独的嚣张使我们不得不做好“武统”的准备，而增强军力是需要财政资源的，这就产生提高宏观税负的要求。同样打赢脱贫攻坚战也必须增加财政资源的支持力度，城乡居民社会保障水平的提升也需要巨额的财政资金支持。

　　由此可以看出，衡量一个国家宏观税负水平高低，主要取决于以下几个维度：（1）国家安全水平；（2）居民生活福利保障水平；（3）企业竞争力水平；（4）社会管理成本。上述四个指标因素共同构成对宏观税负水平高低判断的综合指标体系。四个因素各自的权重比例因“国”因“时”而异，国家安全水平、居民生活福利保障水平两个指标与宏观税负水平同向变动，企业的竞争力水平则与宏观税负水平逆向变动，政府行政效率的提高与宏观税负水平逆向变动，增加管理职能则与宏观税负水平同向变动。

　　4．“降低宏观税负”战略和减税降费的意义

　　2016年7月，中央政治局会议提出“降低宏观税负”，这是基于我国国家安全水平、居民生活福利保障水平、企业竞争力和政府行政效率和职能调整的综合判断做出的决策。实践证明，这一决策具有完全符合实际的战略前瞻性。首先，提前做好了应对美国对华贸易战的对策部署，也为国家安全水平和居民生活福利保障水平提高准备了充足的财政资源。政府增加对居民的服务职责并提高效率在抗击新冠肺炎疫情的斗争中得到了充分的体现。特别是，执行“降低宏观税负”的新财税战略，不仅有效地应对了当前的形势，而且展现了我国在未来几年内社会主义市场经济新体制的蓝图。其意义将远远超出人们的预期。而减税降费作为实施“降低宏观税负”战略的先锋队，功不可没。

　　（二）全球开放格局下的税收竞争力功能

　　在全球化开放的经济环境下，税收功能出现了与教科书完全不同的变化。过去的教科书对税收功能的定位为：筹集政府收入，调节居民、行业、地区间收入差距，促进企业公平竞争。这些功能都是从一个封闭的经济体的角度确定的。在一个经济体对全球开放以后，仅仅从上述三个领域来考虑税收的功能就不够了。因为世界各国的分工和竞争对每个国家都带来新的冲击。如果一个经济体的企业失去在国际市场上的竞争力，该国企业就会停产甚至倒闭，整体国民经济就会萎缩。在这种形势下，无论如何调整税制，那三项税收的功能都是难以履行的。没有经济作为税基，不可能筹集到足够的政府收入。当然另两项的功能也难以履行。因此，只有一个经济体的企业具有全球化竞争力，才能拥有创造新增财富的能力，才能考虑那三项税收功能。在全球化进程中，资本为先导的各类生产要素以“综合成本和投资回报率”为核心驱动力在国际间自由流动配置。所有成本构成要件中唯一的“不可跨境移动成本”——制度性成本因素逐渐凸显。税收作为制度性成本之一，已经成为各国参与全球产业分工竞争力角逐的主要手段。2017年底，美国30年来最大力度的税制改革法案通过，同时又提高美国从中国进口商品的关税，就是要实现“把制造带回美国”的产业复兴计划，重塑其一般制造业竞争新优势。这一税收制度优势不仅引发美国境外资本“回流”，而且许多国外（包括中国企业在内）制造企业也已纷纷在美国建厂，政策效应显著。由此也引发全球主要经济体税制纷纷仿效跟进，否则相对降低了的企业竞争力会导致本国经济的萎缩。不仅如此，美国税制改革一定程度还改变了全球资本投资的格局。美国大幅度降低美国企业海外留存利润汇回美国的税率。导致美国跨国公司将大量累积海外利润汇回美国。这使美国减少了多年来用于在东道国再投资的海外利润，导致当地境外投资规模大幅度缩减。2018年欧洲的FDI下跌73%，全球FDI下降19%。

　　我国作为全球最大体量的制造大国和贸易大国，近年来 “进出口”对于我国经济增长的拉动作用逐步减弱，国家也确定了加大国内需求的方针。不断上涨的劳动力工资水平使企业成本优势逐渐丧失，加之环境和资源的约束力度收紧，我国劳动密集型产业的国际竞争力下降。沿海地区以“外贸型”为代表的劳动密集产业加速外迁，产业税收和就业岗位也随之流失。近年来，美国对华贸易战，以加征关税和提升贸易壁垒为手段，进一步加剧了这一外迁趋势，产业转移带来的税收也随之发生转移。

　　国际间税收竞争最终表现为资本从高处流向洼地。仅以此次美国税制改革后的税制环境与我国几年减税降费后的税制环境进行简单的对照，两国的税制竞争力差距一目了然。美国大幅下调企业所得税税率，对于C型公司税率由15%-35%累进税率降至单一21%的比例税率，而我国的所得税税率并未进行调整，仍维持在25%，比美国高了4个百分点。又如，对于2017年9月27日至2023年1月1日期间取得并投入使用的除土地以外的固定资产投资支出，美国新税法允许在当年100%费用化作税前列支扣除。但是我国目前对于机器设备的一次进费用化限定在单位价格在500万元以下。另外，美国个人所得税最高边际税率下调至37%，而我国此次个人所得税综合改革，45%的最高边际税率并未进行下调。

　　在这样的国际国内形势下，税收基本功能已不能仅仅局限于履行国内传统基本功能，提高我国企业国际竞争力的税收功能应成为新时期税收功能转变的主要方向。

　　（三）间接税和直接税的比重变化趋势

　　1994年的税制改革在方案设计上就确立了以流转税和所得税为双主体的税制结构目标。但是在实施过程中，我国实际上形成了以间接税为单一主体的税制结构。此后，经过多年的税制改革，间接税与直接税的结构向双主体的目标前进了一大步，间接税比重下降了30%左右，从税制改革初期的76%下降至当前的53%左右。

　　目前，欧盟国家的间接税比重约为30%左右，与之相比，我国间接税比重仍旧偏高，还不能说已经完全实现了双主体结构。相对而言，间接税对收入差距的调节功能要低于所得税，应该说这也是我国税制对收入差距的调节力度不足的原因之一。

　　间接税为主体的税制结构，具有税源充裕、简易可行、征收成本较低、保障收入的优势。间接税在商品流通环节征收，高税率的间接税抑制居民消费。而且由于不同收入水平的人口消费倾向是由低收入向高收入递减的，因此间接税对居民消费具有一定的累退性的逆调节作用。也就是说，具有一定的扩大居民收入差距的效应。尽管如此，全世界经济落后的国家都实行间接税为主体的税制。

　　根据国家统计局公布的数据，自1997年以来我国基尼系数快速上升，2008年达到0.491的历史峰值，此后虽然有所下降，但仍在0.4的警戒线以上高位徘徊（见图4）。这个问题不能不说与我国流转税为主体的税制结构有关。十八届四中全会提出“强化税收调节，完善直接税制度并逐步提高其比重”。在推进结构性减税的过程中，统筹兼顾降低间接税的比重的税制结构优化目标。必须看到，双主体目标不是仅仅依靠税制改革就可以实现的。1994年双主体目标与新税制实践的结果的巨大差距，今天我国人均GDP发展到1万美元所形成的税制结构，应该明白，双主体的税制结构只能伴随着更高的经济发展水平才能实现。揠苗助长地降低间接税比重的方案是不可行的。

　　增值税作为我国税收第一税种，对税收收入的整体贡献达到40%。但是造成我国间接税比重偏高的主要原因在于税收的非规范性，而不在于增值税税率偏高。德国的增值税税率为19%、法国20%、意大利22%、葡萄牙23%、印度15%、南非14%、巴西20%、俄罗斯18%。只有日本的税率是8%，它确定的改革目标是提高到10%。美国实行零售税，不实行增值税。我国的增值税税率此前为17%，目前为13%，属于较低水平。但是我国增值税的非规范性则间接地推高了增值税的实际税率。今后降低间接税比重要采取降低增值税税率和增值税税制规范化两种措施。

　　（四）流转税的税收负担在生产者和消费者之间分配

　　我国实行以间接税为主体的税制结构，90%的税收是企业缴纳的。按照税收效应理论，间接税税负要由生产者和消费者共同承担，税负各自分担比例则取决于需求曲线和供给曲线的弹性对比。弹性越大，则承担的税负越少，弹性越小，则负担的税负越多，最终税负将主要落在缺乏弹性的一方。

　　我国经济整体上处于下行时期，必然表现为需求疲软、供给过剩的买方市场特征，大量间接税的税收实际上主要是由生产者来承担的。随着经济增速的逐年下滑，虽然政府债务推动的投资产生巨大的需求，但是向绝大多数中小企业传递的需求会逐渐弱化，中小企业投资意愿低迷，直接导致供给弹性系数进一步降低。这也是2016年中央政治局做出“降低宏观税负”新财税战略的理论支撑。

　　需要指出的是，减税降费红利在生产者和消费者之间同样面临分担问题。当低收入群体的居民收入增速下降，部分群体的收入还可能出现负增长，消费购买力也会随之下降，也会导致零售业企业的供给弹性系数下降，这个效应也必然向生产企业传递，而且最终传递到基础原材料的生产企业。当前石油价格暴跌就是最有力的证明。充分竞争市场，减税红利将主要由消费者获取，例如一些大众消费产品；而对于垄断性较强的行业，则主要由生产者获得，如铁路的客运业务，并未因相关税率下调降低票价。减税红利的分担比例差异将会造成实际税负下降存在行业差别，同一政策的税收效果在不同企业间的获得感冷热不均。对于间接税这一税制特征应在评估减税降费政策实施成效时予以重点研究，并在深化税制改革方案设计中充分关注。

　　（五）企业劳动力成本中的税收负担问题

　　近年来，我国企业劳动力成本快速上升，成为部分劳动密集型企业外迁的因素之一，也成为一些企业成本上升的主要原因之一。根据国家统计局的数据，自2007年到2018年，我国城镇单位就业人员年平均工资由24721元涨至82413元，增幅达到3倍以上，年均增速接近11.5%，其中，制造业的人员平均工资自2007年以来上涨了3.41倍，增幅略快于全体职工平均水平，远超同期GDP增速和企业利润增速。并且在我国经济增速放缓的情况下，工资上涨速度并没有出现减速迹象。2018年工资同比上涨10.9%。制造业平均工资达到72088元，同比增长11.8%。从分行业分岗位的就业情况来看，劳动力成本上涨呈现显著的技术性特征，岗位技术含量越高，工资水平越高，增速越快。据统计，2017年-2018年，专业技术人员的工资增幅在所有岗位分类中最高，分别达到8.9%、16.3%，相比较而言，生产制造业人员、社会生产生活服务人员两类人员的工资增幅仅有5.6%、5.9%以及8.8%、11%。

　　除了工资薪酬以外，以工资作为基数缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育在内的各项社会保险中由企业支付的那部分制度性成本也形成了企业的劳动力成本增长的组成部分。社保费率调整前，员工社保缴费中由企业负担的社保缴费率为工资基数的32.5%（加上公积金的12%，为44.5%），企业实际支付的劳动力成本为显性“工资总额”的1.44倍。随着工资基数不断上涨，由企业负担的社保缴费也水涨船高，不断推升企业的用工成本。对于一些轻资产、重智力的科技创新型企业而言，在其企业运行成本构成中持续上涨的员工工资及其附带的社保缴费的比重很大，大幅侵蚀了企业的利润。

　　我国劳动力成本大幅上涨的形成根源除了人口红利消失、高技术人才短缺等因素外，最主要的原因是近年来不断攀升的房价以及由此带动的租房价格。在过去的20年间，由高房价带动的“居住支出”迅猛增长，远超过其他消费支出，成为工资上涨的主要推动因素。国家统计局的数据显示，我国城镇居民人均居住消费支出1999年为454元，到2019年则高达6780元，增长了15倍，年均增幅19.2%，远高于同期食品、衣着、医疗、交通通信等其他消费支出项（见图6）。

　　居住支出在居民消费总支出中的比重持续上涨，从1999年的9.8%升至2019年的24.2%，同期作为恩格尔系数的居民食品消费支出的比重则从41.9%降至27.6%，居住支出已经成为仅次于食品的第二消费大项。未来随着此消彼长的发展趋势，在不远的未来就会成为第一消费支出项。

　　作为维持劳动力再生产的基本支出项，居住成本和比重的持续上涨要求劳动力工资必须同步上升才能弥补住房消费快速上涨的支出缺口。2007年到2019年间，居住支出在劳动工资性收入中的比重由4.0%升至8.2%。在经济发达地区，由于城市住房价格的大幅上涨，目前租房成本、自有住房的还贷支出在工资收入中的比重平均可以达到三分之一甚至更高。

　　2007年-2018年，城镇就业人员平均工资涨幅为3.41倍，劳动力再生产的各项补偿中，除居住支出涨幅为6.37倍，其他消费项支出的上涨幅度均低于工资涨幅。显然，居住支出对于工资上涨的压力最大。如果剔除居住支出这一影响因素，工资的上涨幅度应不会超过其他各项的加权值（见图7）。

　　因此，如果将工资中的居住这一刚性支出扣除并考虑各类消费支出的物价上涨因素后，劳动力所能够获得剩余有效工资水平，近年来并未出现大幅上涨。因此，住房价格上涨是推高劳动力成本的主要因素。

　　尽管企业付出了相当于工资1.44倍的劳动力成本，企业职工还需要扣除约占工资基数10.5%的个人社保缴费部分（不考虑公积金因素影响），获取的净工资收入在扣除个人所得税之前仅有名义工资的90%。

　　企业支付的劳动力成本与员工所能获取的工资收入之间存在的约三分之一工资差额为制度性成本，该部分成本比重过高，对此，四年的减税降费改革对各项社保缴费率逐步下调，对个人所得税上调了起征点和扩大了级距。这些政策大幅度地减轻了拥有较多普通职工企业的劳动力成本。同时完成了由分类税制向综合税制的重大制度性转变。

　　二、1994年以来我国重大财税改革历程

　　每一次税制改革都是国家与纳税人权益关系的调整。自1994年税制和分税制改革以来，我国宏观税负水平在政策方向上经历了提高宏观税负、有增有减的税制调节、稳定宏观税负、降低宏观税负四个阶段。

　　第一阶段：1994年到2001年，提高两个比重期。1994年税制改革的目标就是要提高财政收入占GDP比重和中央财政收入占总财政收入比重。在提高“两个比重”战略指导下，我国税收收入、财政收入及政府收入的增速均快于GDP增速，宏观税负快速上升。在此期间，我国税收收入由5127亿元增加到15301.4亿元，年均增长16.9%，而同期GDP由48198亿元增加到110863.1亿元，年均增长12.6%，税收占GDP比重也由1994年的10.5%提高到13.8%。政府收入比重即宏观税负水平则从12.3%升至19.4%。

　　第二阶段：2001年到2012年，有增有减的税制结构性调整期。在此期间，虽然提高宏观税负的政策总基调并未改变，但是在实践中对税制采取了有增有减的调整。2003年开始的东北振兴计划中首次允许抵扣机器设备的进项税款，并在2009年扩展至全国范围实行。2006年全面免除农业税和三提五统，同时废除了乡村基层组织对农民征收的各种收费、摊派、罚款的权力。由于三提五统的数额统计不全，而收费、摊派、罚款则在财政预算收支中没有统计。所以，这次免除农业税费改革的成效在政府收支的统计中数量很少，但是，据专家的调查，农民获得的税费减免红利有几千亿之多。这项改革大幅度降低了隐性的宏观税负水平。2008年，内外资企业所得税合并降低了内资企业所得税税率并提高税前扣除标准，大幅度降低了企业所得税税负水平。该年，恰逢国际金融危机，与企业所得税改革同时又采取了提高出口退税率、提高增值税起征点、小微企业减半征收企业所得税、提高个人所得税起征点等一系列结构性减税的措施。这些减税措施为企业应对国际金融危机提供了强有力的支持。这一时期，宏观税负水平仍然保持了持续上升态势，税收收入占GDP的比重从13.8%升至18.3%，一般预算收入占GDP比重从14.8%提高至21.2%，政府收入占比由19.4%升至35%，为政府提供了应对国际金融危机的充分的财政资源。

　　第三阶段：2012年到2016年，稳定宏观税负期。在此期间，对宏观税负水平高低的判定和调整方向产生了分歧。党的十八大后中央对这样一个关乎国家大局的问题采取了审慎的态度。虽然多年来事实上已经将“提高两个比重”的方针转变为“有增有减”的方针，但是在正式文件中并没有明确。至此，中央正式决定将“提高两个比重”方针转变为“稳定宏观税负”方针。十八届三中全会通过的《中共中央关于全年深化改革若干重大问题的决定》明确提出“稳定税负”。2014年6月中共中央政治局会议《深化财税体制改革总体方案》重申“稳定宏观税负”。实际上，2012年上海市报请中央批准，在交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点改革，就已经启动了全面减税的进程，并且随着后期试点范围的不断扩大，直到2016年5月1日全面实行“营改增”。这项改革的成功为中央将“稳定宏观税负”改为“降低宏观税负”的这一重大财税战略调整提供了新战略的实施准备。这是上海市作为一个地方政府对全国财税改革做出的巨大历史性贡献。2012年也因此成为我国宏观税负水平的拐点年。这一年，税收收入占GDP的比重达到18.6%的历史峰值，一般公共预算收入占GDP比重升至21.7%的历史次高点，政府收入比重也达到35.1%的历史高点。

　　第四阶段：2016年7月至今，降低宏观税负期。2016年7月，中央决定实施“降低宏观税负”财税新战略。这是中央对国内外错综复杂的政治、经济、军事、外交、社会的新形势审时度势综合研判的重大决策。正因为坚定不移地实施了“降低宏观税负”的新财税战略，我国在三年多的时间里成功应对了美国对华贸易战、保持了国内经济的稳定，而且在大规模减税提高企业国际竞争力的同时还保持了财政收入的稳定增长，并没有出现财政收入大幅度下滑的局面。为提高国家安全水平、居民生活福利保障水平和政府行政管理的效率提供了所需要的财政资源。这表明，“降低宏观税负”的财税新战略是符合当前我国国情的，三年多的实施是成功的。

　　三、减税降费工作取得的成效

　　（一）企业享受到的减税降费红利

　　1．减税红利

　　2016年，全面推开营改增，企业实现减税5736亿元。

　　2017年1月-11月，营改增累计减税7162亿元。小型微利企业所得税减半征收政策共减税454亿元；提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例等税收优惠政策合计减税200多亿元。合计7816亿元。

　　2018年，截至9月底，深化增值税改革三项措施合计减税2386.4亿元，1月-8月，支持高新技术企业发展和固定资产加速折旧等各项税收优惠政策共减税3948亿元，同比增长27.7%；支持小微企业发展税收优惠政策共减税1289亿元，同比增长29.1%；支持重点群体人员创业就业税收优惠政策共减税199亿元，同比增长8.7%。综合估测，2018年针对企业的减税规模约为10540亿元。

　　2019年前10个月，针对企业的减税规模为11992.42亿元，其中小微企业1860.89亿元。

　　截至目前，企业减税规模合计达到36084.4亿元，如果考虑政策的累积效应，但不考虑经济规模变化的影响，则四年来，累积减税规模为8万亿元左右。

　　2．降低社保费红利

　　城镇职工社保缴费政策调整主要是下调企业缴纳部分的缴费率。自2015年起，共经历了五次费率调整。其中养老保险的企业缴纳比例由20%降至16%，失业保险费率由3%调整至1%，将工伤保险费率从1%下调至0.5%-0.375%，生育保险费率从不超过1%降至不超过0.5%。自2015年至2018年累计降低企业成本约3150亿元。2019年1月-10月，降低社会保险费3215.68亿元。2016年以来，企业社保缴费负担合计减少6365.68亿元。

　　3．其他降费红利

　　2016年，清理规范政府性基金收费项目，为企业减负260亿元。两次电价下降，降幅为每度电3分和1.05分，企业减负470亿元。2017年取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费，涉及减收金额3690亿元。

　　（二）居民享受到的减税降费红利

　　1．个人所得税减税红利

　　此次个人所得税改革不仅提高了起征点、扩大了级距，还实现了我国个人所得税从分类征收到综合征收的转型。

　　自2000年以来，我国对个人所得税起征点进行了三次调整，分别在2005年、2007年和2011年，先后调整为1600元、2000元和3500元。此次进行的第四次改革将个税免征额提升至5000元。据财政部测算，免征额提高到5000元后，我国就业总人数中，个人所得税纳税人的比重从44%降到了15%。2017年末，城镇就业人员4.25亿人，这意味着个税纳税人将从原来的1.87亿人减少至6400万人左右，约有1.23亿低收入群体免于缴纳个人所得税。

　　其次优化调整税率结构，重点扩大了20%税率以下低税率级距，尤其是大幅度提高10%、20%两档税率的级次，同时还增加了对于特定群体的专项扣除。

　　根据《国务院关于减税降费工作情况的报告》，2019年1月-10月，实施个人所得税专项附加扣除政策减税521.94亿元，加上2018年10月1日提高个人所得税基本减除费用标准和优化税率结构翘尾因素，合计减税4480.84亿元。

　　2．终端零售商品价格下调

　　以流转税为主体的税率下调将会通过价格传导机制反应到社会零售商品的终端消费物价水平上。大部分处于充分市场竞争的产品，如一些日用消费品等，市场供给充足、竞争激烈，处于买方市场环境。企业在生产、流通环节的税负下降最终会转化为零售环节的价格下降，减税红利更多地由居民获取。据估算，2019年后三个季度由于增值税税率降低3个百分点，居民能够享受到的减税红利约为2500亿元左右。

　　对于国家垄断性行业，政府则通过物价管制调整终端消费价格，将减税红利让渡给消费者。例如，国家发改委因增值税税率降低两次下调汽柴油价格。成品油增值税税率由17%降低至16%，国内汽、柴油最高零售价格每吨分别降低75元和65元；成品油增值税税率由16%降低至13%，国内汽、柴油最高零售价格每吨分别降低225元和200元。综合考虑，由于汽柴油价格下调，仅2019年社会整体汽柴油消费可以减少支出675.9亿元。从居民消费的角度出发，汽油消费中约有90%用于汽车，我国私人汽车保有量在载客汽车中的占比约为92%左右，据此估算，2019年居民汽油消费支出可节省200多亿元。

　　3．稳定就业岗位

　　就业是最大的民生，对于维持社会稳定的意义重大。对个体工商户、小微企业等吸纳就业大户实行减税降费，就可以扶持就业、确保我国弱势群体的生计来源。同样的资金投入，小微企业能够吸纳的就业人数是大中型企业的4倍-5倍，目前我国小微企业数量已经超过7300多万户（包含约5000万户个体工商户），容纳的就业数量平均一户3人，总数约为2亿人左右，已经成为新增就业的主力军。

　　我国小微企业抗风险能力弱，对外部经济、政策环境的敏感度普遍较高，西南财经大学的研究表明，在所处行业、资产、营业收入、成立年限相同的条件下，小微企业成本每上升10%，死亡率上升0.3%。小微企业纳税每降低1个百分点，盈利就会提高1.5个百分点。

　　因此，此次减税降费将普惠性减税的政策侧重点放在了小微企业。增值税领域：将一般纳税人的标准提升至500万元，放宽小规模纳税人免税标准，起征点由月销售额3万元提高到10万元；进一步放宽了企业所得税小型微利企业的标准；对于增值税小规模纳税人最高可以按50%比例减征6个地方税种和2个附加。所得税领域：对小型微利企业实行所得税超额累进税率，年应纳税所得额不超过100万元的部分和100万元到300万元的部分分别减按25%和50%计征企业所得税并降低税率到20%。融资领域：对金融机构向小型企业、微型企业和个体工商户发放的，利率水平不高于人民银行同期贷款基准利率150%（含本数）的单笔小额贷款取得的利息收入免征增值税，单户授信额度上限提高至1000万元，以缓解小微企业融资难、融资贵困境。

　　自2019年1月1日实施小微企业普惠性减税政策以来，截至10月末，小微企业减税1860.89亿元，放宽标准后实际享受到企业所得税减免的纳税人达到468.92万户，享受增值税免税的小规模纳税人新增402.64万户，占全部小规模纳税人总量的8%。

　　根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的调研，月销售额在10万元以下包括个体工商户在内的小微企业约占全部企业数量的94.8%，将小规模纳税人增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元，政府税收减少1481亿元，可以增加就业284万人，新创造GDP 2287亿元，相当于以5.2万元税收代价新增一个就业岗位。

　　如果考虑到失业群体对于社会保障体系可能带来的救助成本以及社会稳定压力造成的潜在成本，稳定就业的社会综合成本将远小于5.2万元。此外，上述测算方法还没有考虑相当一部分小微企业由于税费负担下降，利润空间扩大而免于裁员、关闭所产生的“就业岗位”。将上述两个因素加入后，对小微企业进行减税降费所产生的稳定就业功能将远大于284万人的规模。

　　多种迹象表明，对于小微企业的包括减少税费、降低成本等各项措施已经初显成效。2018年和2019年，城镇私营企业和个体工商户就业人数在经济下行压力加大的形势下都保持了增长。

　　（三）加快国有资本划转社保进度、启动社保全国统筹改革进程

　　自实行减税降费以来，我国社保缴费率已经历五次分阶段下调。从小险种开始，到2019年下调体量最大缺口也最大的城镇职工养老保险。根据人社部的数据，自2015年首次下调企业社保费率至2018年，总体的社保费率从41%降到37.25%，累计降低企业成本约3150亿元。2019年国务院又发布《降低社会保险费率综合方案》。根据方案，养老保险的企业缴费率将在原来已经下调至19%的基础上继续降至16%。根据人社部的测算，可以减轻养老保险的缴费负担大约1900多亿元，同时下调的减轻企业失业保险、工伤保险缴费负担大约1100多亿元，三个险种合计全年可减轻企业社保缴费负担3000多亿元。由此合计自2015年以来，城镇职工社保费综合收入减少6150亿元。

　　我国各项社会保险制度普遍采用现收现付制，随着人口老龄化程度逐步提高，离退休职工人数快速增长，抚养比2018年已降至2.66∶1。虽然失业保险、工伤保险、生育保险等险种基金大量结余，如果剔除各级财政补贴，规模最大的城镇职工基本养老保险就已经多年出现“收不抵支”情况。2014年差额是1321亿元，2017年涨到4649亿元。据统计，1998年-2018年中央财政对企业职工基本养老保险基金的补助就达到3.5万亿元。全口径统计的各级财政对全国社会保险基金的补贴，2015年为1.02万亿元，2016年为1.11万亿元，2017年为1.23万亿元，2018年为1.68万亿元，2019年的预算安排为1.95万亿元，四年翻了一番。

　　城镇职工养老保险基金同时面临缴费率下调后收入下滑和退休人员基本养老金发放持续上涨的收支双向压力，单纯依靠一般财政预算收入已经不可能解决，必须有其他公共资源注入。十八届三中全会《决定》中提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”，但政策出台是2017年，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，要求中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构按照10%的股权比例划转至社保基金。央企和地方国企的资产分别有20多万亿元，应该分别划转2万多亿元。2018年进入实施阶段，国资委启动两批18家企业的划转工作，划转资本821亿元；2019年3月底，共划转23户央企国有股权1132亿元，尚不足应划转国有股权的10%；2019年7月，国资委公布第三批35家划转企业的名单，预计将划转国有资本5217.13亿元，虽然只占划转额度的三分之一左右，但是划转企业数量和资产规模都有显著增加。

　　2019年9月，国务院公布《降低社会保险费率综合方案》五个月后，五部门印发《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》并公布了《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》实施细则，国有资本划转工作从局部渐进转向全面推开，通知要求中央企业中具备条件的于2019年底前基本完成，确有难度的企业可于2020年底前完成；地方国企于2020年底前基本完成划转工作，这就为国有资本划转设置了时间表，该项工作也正式进入快车道。截至2019年底，中央层面已完成四批81家中央企业和中央金融机构国有资本划转工作，合计划转国有资本1.3万亿元。

　　自2013年提出划转国有资本到2020年要求全面完成。由于国有资本的划转面临划转对象范围界定、国企盈利能力差异很大、股权关系错综复杂、划转后所有者权益实现方式等一系列复杂问题，如果没有“减税降费”战略的强力推动，几万亿的国有资本划转工作很难在短期内完成。没有国有资本这一充足的资金后盾向社保基金资金池补水，全国统筹的社保体系改革也不能实施。

　　（四）启动中央地方新财税体制的建设

　　1994年实行税制改革和分税制改革后，中央收入比重逐渐提升，同时出现了财权上收而支出责任下移的趋势，地方财政对中央财政转移支付的依赖度已经达到40%。截至实施“营改增”前，中央和地方的财政收入比重约为50%对50%，但是从支出责任上看，中央仅负担15%，地方的支出比例高达85%，中央与地方事权和财权失衡，中央支出责任过少。从改革的方向上看，解决中央与对方财政失衡不能采取降低中央收入比重而提高地方收入比重的办法，而应该由中央上收本应由中央负责而目前仍由地方负责的支出项目。其中，社保体系的收支就应该是此项改革方案的首选。

　　随着营业税的取消，地方面临其第一大主体税种消失后的财政缺口问题，如果分税制不做调整，地方收入再减少，地方财政不可能维持。为了配合全面“营改增”的顺利推行，2016年4月29日即营改增方案出台前夜，国务院发布《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，明确提出，“在加快地方税体系建设、推进中央与地方事权和支出责任划分改革过程中，做好过渡方案与下一步财税体制改革的衔接”，将增值税的分成比例由全面实施营改增前的地方25%、中央75%，修改为中央与地方“五五分成”，暂定试行2年-3年。此后2019年9月，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，明确将增值税的分成比例确定为中央与地方各50%，“营改增”后增值税作为第一税种的核心地位更加巩固，对此税种的地方分配比例的提升稳定了中央与地方的财政关系。

　　此外，为了缓解部分地区留抵税款退税压力，增值税留抵税款退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，这一方案加快了落实留抵税款退税的速度，十分有效。

　　同时，方案提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，进一步拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境，将使地方政府摆脱地方税体系失去主体税种的困境。由于消费税原属于中央税，2019年消费税收入12562亿元，逐步调整至地方后，再相应提高增值税中央收入比重，逐步形成消费税替代原营业税作为地方税主体税种，而中央仍拥有75%左右的增值税收入比重的格局。同时，社保制度改为全国统筹，中央的支出责任大幅度提高，中央与地方的财政关系就会形成远比目前协调的格局。

　　由此可知，通过营改增和一系列配套改革措施实施“降低宏观税负”新财税战略，其内涵已经远远超过减轻企业税收负担水平的意义，成为实施新财税战略的起点，它将是1994年我国实行新税制和分税制以后的又一次全面财税改革的良好契机。完成以后将建成我国更加适应社会主义市场经济的新财税体制。

　　（五）产业结构有所优化，“脱实向虚”势头有所遏制

　　此次减税降费，采用了普惠性与结构性减税并举，重点减轻制造业和小微企业税收负担，支持实体经济发展。其中最为突出的是对于增值税税率实行非均衡下调，经过两次税率调整，制造业等行业增值税税率由16%降至13%，将交通运输业、建筑业等行业11%的增值税税率降至9%，并保持金融服务等行业6%一档的税率不变，制造业成为减税规模最大的受益行业。

　　实体产业自身结构也有所优化，高端制造业比重扩大。信息传输、软件和信息技术服务业等高端制造业，自2015年以来，维持了良好的发展势头，该行业增加值占GDP比重持续上升，2015年-2018年四年时间里，增加了0.9个百分点，产业规模增幅达到33.3%。2019年受美国出口管制因素影响，行业比重略有下降。此外，税务部门调查数据显示制造业研发投入增强。2019年前三个季度，45%的制造业纳税人将减税降费红利用于增加研发投入。税务部门监测的10万户重点税源企业前三季度研发费用同比增长19.3%，较2018年全年提高3.4个百分点。

　　同时，经济“脱实向虚”的势头也有所遏制，金融业在国民经济中的比重呈现显著下滑态势。自2015年以来，大约下降了0.6个百分点，而制造业的全行业比重也于2017年止住了下滑趋势，开始恢复上升，2018年恢复至2015年的29.4%的水平，2019年主要受美国对华贸易战的影响，比重再次出现下滑。

　　减税降费问题研究（下）

2016年实施“降低宏观税负”战略以来，最主要的“减税降费”的目标尚未完全实现。虽然增值税、企业所得税、个人所得税、社会保障费等税负水平已经显著下降，缓解了经济下行的压力，但是对于高科技重资产企业的要素投入政策倾斜力度还远远不够

　　四、深化减税降费改革应该关注的几个问题

　　减税降费改革成效显著，但是，和过去军队打仗一样，枪声一响，所有的作战计划都要变。在方案实施过程中，必然有的效果超出预期，有的效果与预期存在差距。总结经验教训，特别是效果与预期存在差距的原因对进一步深化改革具有重要的参考价值。实践出真知。有以下九个问题需要我们在设计进一步深化税制和相应的财政改革方案时给与足够的关注。

　　（一）减税降费的方案对留抵税款政策如何实施配套改革准备不足

　　全面“营改增”后，随着交通运输、电信业、建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等最后几个行业的相继扩围，增值税征收的产业链条环节全部打通，一直存在于生产流通环节的间接税重复征税等问题得以彻底解决。对于原缴纳增值税的企业，在降低税率的改革之前，伴随增值税的产业覆盖范围扩大，更多的生产服务性活动被纳入增值税范围，企业购进所产生的增值税进项可抵扣的范围和规模也相应扩大，增值税税负水平必然是降低的。这项改革成为原增值税纳税人减税的主要因素。但是，由于我国增值税仍然保留着不规范的留抵税款制度，原有购进的基建成本中的隐性的营业税转化为显性的增值税，那些正在进行投资活动的企业尚未形成生产能力，也就不可能获得销项税款来对冲投资中形成的留抵税款。原本应该享受到的减税红利中可能部分甚至全部被投资期间留抵税款的增加所对冲。而此项留抵税款政策带来的对减税效果的负面影响对正在扩大投资规模的高科技重资产企业尤其显著。我国当前重点鼓励发展的恰恰是此类高科技重资产企业。2017年全国政协组织的对减税降费政策实施效果的调研充分地反映了这个问题，其中上海市正在大力推动高科技重资产企业投资，强烈呼吁在“营改增”方案中补充此项政策的配套改革。

　　增值税留抵税款，是指增值税纳税人当期进项税额大于销项税额的差额。对这部分差额，欧盟及其他一些经济体实行规范的增值税，采用退税制度。我国的税收政策采用当期不退，结转至下期抵扣的办法，因此称之为“留抵税款”，实质上是企业的“预缴税款”。这一非规范的增值税政策是1994年税制改革时的“权宜之策”。当时，在税收实行承包制的条件下，为了征收预期的收入，又不能实行过高的增值税率，增值税制度采取了减少抵扣项的办法。比如，仅仅不允许抵扣购进机器设备税款就相当于税率从17%提高到23%，如果再考虑不允许抵扣购进中的营业税，实际税率就更高了。由于1994年的增值税缩小了规范的抵扣范围，因此，当时的留抵税款制度影响的企业只是季节性购进原材料的加工企业，对企业的税负和资产负债率及融资成本与其他增值税企业相比影响不大，也就没有列入税制改革的优先系列。

　　2003年振兴东北战略中允许东北企业在一定条件下可以抵扣购进机器设备的进项税款，这成为降低东北企业增值税负担水平的一项重要政策。2009年全国全面实施允许抵扣购进机器设备的进项税款这一政策。这项改革实际上降低了增值税6个百分点的税率。2009年以后，由于允许抵扣购进机器设备的进项税款，对进行技术改造的企业来说，留抵税款增长速度加快。但是，由于当时国家实施数以万亿计的投资，工业品价格上升很快，尽管留抵税款数量也在上升，企业对这项增加增值税负担的政策反映不大。

　　全面实行“营改增”后，对于大部分企业而言，税率不变，可抵扣范围进一步扩大，进项税额增加，企业实际应纳增值税额下降，由此获取减税红利，这是政策意义上“营改增”的减税逻辑。但是，2016年的国民经济已不同于2009年到2012年的形势了。产能过剩导致工业品价格下降，企业杠杆率高企，包括留抵税款在内的融资成本大幅度提高。这对那些有存量留抵税款而销项税款数量不大的企业而言，其进项扩大而获得的额外抵扣，并未减少当期的税负，而是全部形成留抵税款。由于2017年之前对留抵税款不予退税，因此此类企业不能享受到“营改增”减税红利，这也就是“营改增”后，部分企业反映获得感不强的重要原因之一。

　　财税部门了解留抵税款政策对建设周期长的高科技重资产企业的负面影响。因此，在没有对留抵税款政策进行改革之前就已经对大飞机和航空发动机两大公司特批了个案留抵税款退税。全面实施“营改增”之后，国内经济下行压力加大，美国对华贸易战日趋激烈，特别是美国加大了对我国科技的封杀，我国强化了鼓励高科技重资产企业发展的战略。这些企业和大飞机、航空发动机两大公司一样，恰恰是投资规模大、投资周期长，大量的“留抵税款”长时间无法得到抵扣。即使在降低增值税率以后，此类投资项目也相当于政府对这类企业的投资预征高额税款——购进机器设备征收13%，厂房等建筑安装征收9%。企业只能在投资多年以后产生销售才能逐年用销项税款对冲投资所产生的留抵税款。投产以后企业首先要对冲流动性进项税款，剩余的销项税款再对冲存量留抵税款。全部对冲掉留抵税款存量的这一周期可能长达十年以上。清华紫光集团的长江存储就是一个典型案例。在资金链最为紧张的投资期，这笔“预缴税款”影响此类企业的融资能力，提高融资成本，延长投资周期，削弱投资能力，对上市公司的股价也有一定的负面影响。当前我国正在实施建设创新型国家战略，留抵税款政策对保证税收收入的历史作用已经弱化，对经济发展的负面影响远远超过了1994年，也超过了2009年-2012年。因此，对大飞机和航空发动机的个案批准扩大为国策势在必行，成为进一步全面实施“营改增”方案中的必要配套措施。

　　全面推行“营改增”之前，我国留抵税款的累积存量规模已经超过万亿元，这是留抵税款制度实行22年以来的累积值。同时，留抵税款增长速度也在逐年加快，2017年的新增留抵税款就基本相当于当年的增值税新增税款。从某个角度说，当年经济增长所带来的增值税收入基本上用于减税的财政资源了，而增值税的收入增加主要是依靠留抵税款的增加。这也就部分解释了为什么在“营改增”如此大规模的减税措施推行后，我国增值税税收收入仍保持了8%的高速增长。这一方面说明增值税的减税政策基本落实到位，另一方面也说明留抵税款改退税的方案要尽快补充设计。否则，我们将面对两项都不能接受的选择，即为确保增值税收入增长留抵税款不予退税，或留抵税款改退税而增值税收入没有增长，甚至负增长。

　　在“营改增”的实施过程中，留抵税款问题有三个不同时期的特点。由于留抵税款的制度特性，在2016年全面推行“营改增”减税时期，留抵税款大幅度增长对冲了相当数量企业本应获得的减税红利，使得政府减少自身收入而让渡给企业的减税红利并未全部转化为企业当期税负减少而是通过另外的一个渠道回到了政府。特别是正处于投资期间的高科技重资产企业在经营当期获得减税红利较少，有些此类企业不但没有获得红利，还可能由于购进基建工程的增值税税率提高而出现受损的情况。在实施“降低宏观税负”新财税战略的时期，这些企业反而要向政府增加“预缴税款”。这不能不说“营改增”方案中对此项政策的影响考虑不充分而导致减税效果与理论测算出现偏差，导致减税红利的分配与预期出现偏差。由于该方案对于这一潜在的对冲减税红利的因素未能及时地对决策层和企业给予更明确的说明，导致部分企业和上海等一些地区在一段时间内产生对方案一定程度的负面反响。

　　“营改增”全面实施以后，在设计进一步减税降费方案时，目标优先放在了降低税率上，两次进行税率下调和简并税率档次。降低税率对于降低企业增值税负担水平发挥了重要作用。这项改革的减税红利对企业应对经济下行压力提供了强大的支持，特别是中小企业获益颇多，没有处于投资期的大企业也获益巨大。唯一遗憾的是，在当前经济形势下，留抵税款每年高速增长。“营改增”实施四年后的今天，留抵税款的整体规模已经远高于“营改增”启动时的存量，新增留抵税款对于减税红利的对冲也持续了四年之久。应该看到，这项“预缴税款”的增长主要是由处于投资期的高科技重资产企业承担的。

　　2017年全国政协的调研报告明确提出留抵税款政策是企业对减税红利的获得感不强的因素之一，建议尽快实施留抵税款改退税的改革。2018年，决策层决定启动留抵税款改退税的改革。但是，面对巨额的存量规模，财政的承载消化能力有限，只能把留抵税款改退税的改革限制在优先解决装备制造、研发服务、电网企业等小范围和小规模的增量范围，实施了1148亿元计划额度的新增留抵税款退税办法。在财政收支平衡的总盘子里这样安排已经承受很大压力，这也只能解决当年的新增留抵税款的一小部分，20多年的留抵税款存量也就根本不可能列入解决范围。特别是，在各地分配留抵税款退税指标时，分税制要求地方财政也要退还一部分预缴税款，因此，有的地方政府因为财政收支的困难而拒绝接受退税指标。换句话说，如果退还作为预缴税款的留抵税款的地方部分，不要说退还存量，即使是退还当年增量，一些地方财政也无法维持。

　　2019年，分配退税指标的办法改为使用计算公式来分配退税红利。这是减税方案的一大进步，使得退税红利的分配更加符合实际，减少了在退税指标分配中的随意性，受到企业的欢迎。当然，无论是分配退税红利指标还是公式分配退税红利，都是用当年增值税收入来退还部分当年新增留抵税款。两年的实践证明，在当前财政收支压力下，用当年增值税收入来解决留抵税款改退税问题，不但历史存量无法解决，连当年的增量也无法全部解决。目前，可以说，在决策层下大决心把增值税基本税率从17%降低至16%，而且又一次性降低到13%以后，总体上增值税税率问题可以告一段落，而留抵税款改退税的调整方案的重新设计就更加紧迫了。

　　中国的增值税改革同时存在降低税率和抵扣规范化两个领域。1994年，为了确保增值税收入，我们选择了相对低税率而减少抵扣项来实行名义税率较低而实际税负很高的增值税制度。2003年启动的允许抵扣购进的机器设备税款和2012年启动的营改增都是通过抵扣规范化降低企业实际税负的措施。全面实施“营改增”以后，在降低税率和抵扣规范化的两个领域，我们优先实施了降低税率的措施。其原因首先是确定享受减税红利的对象。一般来说，留抵税款退税的红利主要由在投资期的大中型企业分享，而享受降低税率的减税红利的对象分布是很宽泛的，不处于投资期的大型企业可以分享，特别是中小企业都可以获得降低税率的减税红利。实践证明，这个目标基本实现了。第二个原因是两年的留抵税款改退税的实践证明，用当年增值税收入解决留抵税款改退税的方法是不可行的，需要时间来研究符合国民经济和社会发展要求、符合财政收支能力和需要的退税方案。现在的问题是如何尽快设计并实施可行的留抵税款退税方案，以解决处于投资期的高科技重资产企业的增值税负担水平上升问题。

　　（二）营改增提高征收率，同时对冲部分中小企业减税红利

　　税收的征收率是衡量税收体制对一个经济体资源配置调节功能的重要指标，也是决定每个经济体法定税负水平的重要因素。通常情况下，征收率越高，实际税负水平和名义税率越接近。而征收率低则意味着偷骗税纳税人所盗取的政府收入由守法纳税人承担。所以世界各国都在努力与偷骗税作斗争，减少税款流失，提高征收率，同时降低守法纳税人的法定税负水平。也正因为如此，任何税制改革，无论是加税还是减税，征收率一定是考虑分配加税负担和减税红利的一个重要因素。因此，减税降费这一战略的实施成效，不仅仅取决于减税政策的设计和测算，也不仅仅取决于配套政策的影响，还取决于税收征管强度的变化。伴随着税制改革和配套措施的推进，税收征收率对不同经济群体提升的幅度不同，减税红利在不同产业之间和同一产业的不同企业之间的分布必然发生与原测算方案预期不同的情况。

　　由于1987年国家和企业之间实施了税收承包制，因此企业实际税负水平一定低于法定税负水平。而且，当时的税收法规中赋予税务机关权力对于纳税有困难的企业减免税款。税收承包制和企业困难减免税的法规制度导致企业实际税负水平远远低于法定税负水平，也就是说，征收率很低。因为中央财政与地方财政之间实行的收入承包制，归属于地方政府的税务局必然尽最大可能通过承包合同和困难减免税把本属上交中央金库的收入留在地方金库或企业。

　　1994年的财税改革，首先通过增值税发票计税的办法废除了税收承包制，又成立了隶属中央政府的税务机构，堵塞了地方政府通过地方税务局控制中央税收收入的渠道。同时，废除了包括中央政府的税务局在内的税务机构对减免困难企业税收的权力。这几项措施为提高增值税以及相关联的企业所得税等税收征收率准备了体制条件。

　　1994年，决策层提出用网络信息技术对增值税的发票进行管理。国家税务总局负责总体设计和各系统的整合，航天集团提供了密码系统，长城集团提供了销项发票和进项发票信息交叉比对系统，汉王公司提供了扫描认证系统，人民银行印钞公司提供了防伪功能的纸质发票。2001年1月1日，金税工程二期作为世界首创的增值税管理信息系统投入运行。这项工程的运行打击了虚开增值税发票的偷骗税犯罪活动，保卫了新税制和分税制，取得了成功。在全国财税体系改革的基础上，金税工程二期的运行开始逐步提高增值税的征收率。据专家测算，1996年，虚开发票的偷骗税活动泛滥，增值税的征收率只略高于50%，2005年以后提高到75%-85%左右。2001年仅半年时间，销项发票的申报率就从92%提高到99%以上。而同期的营业税由于税制本身不存在销售和购进的链条机制，地方税务局的信息系统提高了工作效率，但是提高征收率的效果有限。而由其他业务部门征收的若干种费，以社保费征收为代表，则处于成本高，效率低，随意性大，征收率更低的局面。

　　营业税改征增值税主要是对交通运输、电信邮政、建筑安装、金融及生活服务业等几个行业领域进行税种调整。增值税和营业税在应纳税额、税率、征收方式等诸多方面存在实质性区别。为了保证税种改变后，相关行业实际税负水平保持“只减不增”的原则，财税部门在政策设计之初就已经针对两个税种转换后企业税负变化进行过相关测算，并在新增的增值税适用税率上给予了充分考虑，如表2所示。营业税对营业收入总额征收3%、5%的两档税率，而改为增值税只有有形动产经营租赁增值税税率为17%，在交通运输业、建筑业、邮电通讯、不动产经营租赁行业的增值税税率为11%，其他行业税率则仅为6%。从税率层面进行测算，除了有形动产租赁业，营业税所涉及的其他行业只要其行业增值率不高于37%，税负水平都将表现为下降。

　　营业税和增值税两个税种的属性不同。增值税的进项与销项抵扣制度使营改增企业的销售税率提高，其实际税负水平取决于能否取得全部应该取得的增值税发票。因此，每个企业都要求自己的供应商提供增值税发票，否则这个企业的购进没有抵扣税款，相当于要替供应商纳税。而只要采购商从供应商取得了增值税发票，税务局就获得了供应商纳税义务的信息。相比较而言，供应商是否纳税与缴纳营业税的采购商无关，甚至现金交易不索取发票的情况也时有发生，税款流失率相对比较高，征收率相对比较低。营改增后，营业税时期的潜在漏洞得以修复，原营业税的征收率提高到增值税的征收率水平，由此就表现为企业实际税负水平的上升，在一定程度上对冲了营改增的减税红利。

　　更深刻的原因还在于：营业税和增值税的差别还体现在其收入归属主体不同。营业税属于地方的主体税种，由地方税务系统进行征收，具有较强的地方自主权和征管弹性空间，不少地方政府出台一些隐性的地方税收优惠政策。这些在原营业税制度下企业享受的不规范的部分优惠政策，在营改增后也就自然消亡，这也成为企业实际税负水平提高的一个因素。营业税的征收率从营改增前后营业税收入的变化就可见一斑。2016年营改增前的1月-4月，营业税税收8907亿元，同比增长30.4%。尤其是营改增前的4月，营业税收入单月实现3227亿元，同比增长了75%，这主要是地方政府知道，营改增以后，他们就失去了对这部分税收的控制权，因此在实施营改增之前就要求地方税务机关对企业以往营业税的纳税义务的一次性清算。这既客观地反映出营改增之前营业税征收率远低于增值税的事实，也客观地反映出原营业税实际税负水平偏高的事实。

　　如果考虑到增值税的征收率远远超过营业税，营改增后，营业税的流失问题得以有效遏制，则征收率的提高必将在总体上对冲掉部分营改增的减税红利。营改增方案的设计中尽管考虑了税率这一关键因素，对减税规模有相对准确的测算，实际情况反映出对两个税种在税收的征收率差异的估计略有不足。特别是由于征收率提高导致原中小营业税纳税人改增值税以后的实际税负水平上升对冲减税红利的程度估计不足。这也成为这部分企业对减税红利获得感不强的重要原因之一，虽然这种抱怨是不合理的。

　　随着税收信息化管理的金税工程三期的推进和完善，以及大数据分析等现代信息技术的运用，更多的经济活动将被纳入税收征管范围，原有不规范经济活动的生存空间将被压缩，企业偷骗税款等违法行为的查处概率提升，依法纳税的企业比例越来越高，征收率必将进一步提高。在未来的税制改革中应该把征收率的提高作为重要因素纳入方案设计。

　　而且，更重要的是，短期内部分地提高企业税负水平虽然对冲了部分减税红利，但是从长远来看，这有利于营造更为公平健康的市场竞争环境，而且将为今后进一步降低守法纳税人的法定税负水平提供财政资源。如果此类纳税人群体所从事的工商业领域属于国民经济重要组成部分应该予以支持的话，可以适当降低这些领域的法定税负水平，但是绝不能容忍这些领域的部分纳税人依靠偷骗税经营并与这些领域的其他守法纳税人竞争。几年来，增值税率降低4个百分点的政策和征收率的提高，两者组合就完全符合税制改革目的。今后的税制改革理应将征收率提高因素列入方案设计。

　　（三）减税红利由企业和消费者分享

　　增值税在我国税收体制中的地位举足轻重，其单税种收入约占全部税收收入的四成左右，而此轮大规模减税主要围绕增值税展开。减税红利的分布是应该重点关注的。统计数据显示，2016年营改增减税5000亿元，2017年全年增值税的减税规模约在9186亿元，2018年深化增值税改革减税4000亿元左右，2019年前三季度新增减税15109亿元，其中增值税减税7035亿元约占一半左右。简单核算，在过去的四年间仅增值税改革带来的新增减税规模近2万亿元（不考虑政策调整的时间累积效应），惠及全国约940万户的增值税一般纳税人及众多小规模纳税人，切实减轻了实体经济的税收负担。现在研究的是减税红利的最终归宿在企业和消费者之间是如何分享的。

　　增值税是间接税，实行多环节、多次征收的征管模式，由全产业链条上各环节企业共同缴纳。企业是增值税的纳税人，政府减税的出发点是降低企业税收负担水平，但是，市场的因素使得减税红利要在企业和消费者之间分享，其中多大比例的减税红利能够被企业获取，则取决于供给和需求弹性系数的对比。供给弹性越小，税负主要由企业承担，降低税率的红利分享也多；相反需求弹性越小，则税负主要由消费者负担，降低税率的红利分享也多。用通俗语言说，买方市场，企业分享的减税红利少，消费者分享的减税红利多；卖方市场，则是企业分享的减税红利多，而消费者分享的减税红利少。

　　根据上海财经大学专家的分析，此轮增值税在减税受益分享方面，企业分享了本次减税收益的23.11%，而消费者则分享了本次减税收益的 76.89%。

　　实际上，不止增值税，所有的间接税都存在税负在企业和消费者之间分摊的问题。在经济下行周期，多数产品处于买方市场，供给过剩而需求相对不足，供给弹性小于需求弹性。在充分竞争市场经济形态下，企业不得不通过降低终端含税价的方式，将减税红利更多地让渡给消费者来维持其市场竞争地位。按照上海财经大学的测算结果推论，近2万亿元的减税规模中，由企业享受到的尚不足5000亿元，其中绝对大部分是由居民获得，这也是企业普遍反映减税获得感不强的另外一个重要原因。当然，不同的专家可能有不同的测算结果。但是，在经济下行压力增大的时期，由消费者分享较多的减税红利是符合实际的。

　　但是，我们也不能低估消费者获得较多份额的减税红利对企业经营的正面影响。因为经济下行期间，居民和政府收入总体上的增长会减缓，甚至部分居民和政府的收入会减少，如果居民和政府享受不到减税红利，购买力必然萎缩，需求减少对企业的负面影响更大。正是因为减税力度大，而且居民分享到减税红利才能维持需求的增长，也就间接使得企业从需求增长中获益。

　　（四）减税红利在企业间的分布不均衡

　　减税红利在消费者和企业之间分享后，由企业获取的部分将由分布在整个生产链条上的多个企业分享，由于不同企业具有不同的议价能力，减税红利在不同企业之间的分布就会出现差异，不同产业以及处于产业链不同环节的企业，由于适用税率不同，以及在定价权上的强弱地位不同，分享的增值税减税红利亦必然不同。买方市场中的卖方和卖方市场中的买方属于议价能力偏低的弱势企业，这些企业减税红利的获得感与减税预期可能相去甚远。

　　由于增值税负担具有在产业链上下游之间分布的性质，因此每一次税率调整就是一次利益格局重新分配的过程。降低税率是个适用所有企业的政策，也确实降低了整个产业链条的总体税负，减少了商品和服务中所含的总体税负。但是，市场决定，并非每一个生产环节的企业都可以从中均衡地分享红利。每个企业享受减税红利的有无和多少，取决于企业和交易对方的供给和需求弹性，或者说取决于企业在买方市场或卖方市场中的地位。只有买方市场中的买方和卖方市场中的卖方才拥有在交易的定价机制上的话语权，这就是获得减税红利的能力。

　　以下我们选取弱势企业A与强势企业B为两种企业类型代表，通过案例分析演示两类企业分享减税红利的差异。

　　假设制造企业A是买方市场中的卖方，同时又是卖方市场中的买方，我们测算其增值税税率调整前后的税负及利润变化情况。增值税税率降低后，该企业的原料供应商是卖方市场的卖方，要求继续保持含税销售价格不变，那么A制造企业的原料购进成本上升，同时进项税降低，税收负担增加。与此同时，其产品的采购商以增值税税率降低为由，要求其降低销售价格，来获得销项税额下降的红利。因此，从税收负担来看，虽然销项税额下降，但是同时进项税额也下降，企业综合税负下降6.3；从利润层面看，税率下调后，该企业产品（非含税）销售价格虽然不变，而原材料成本却要上升2.7，利润空间被大幅压缩。综合来看，尽管税率下调后，A企业的税负下降了6.3，但是同期利润却下降2.7，显著对冲了减税收益。

　　与此相比，假设B企业是买方市场中的买方，也是卖方市场中的卖方，该企业可以一方面要求原料供应商降低含税价让渡减税红利，另一方面可以继续保持其产品含税销项价格不变，事实上提高了其产品非含税售价获得更多的利润。因此税率调整后，其税负下降5的同时，其利润还增加了8，显然，B企业获得的减税红利显著多于A企业。

　　由此可知，具体到每个行业、每个企业等微观层面，减税红利不可能实现完全均衡分配。通常情况下，企业产品科技含量越高，议价能力越强，减税红利获取得越多；行业的垄断性越强，减税红利获得越多，竞争性行业的减税红利分布则相对均衡。

　　在关系国家安全、国民经济发展命脉和国计民生的基础性行业和关键领域，国有资本往往占据主导地位，例如电信、铁路、石油等。由于其在市场中强势地位，税率下调很难转化为其所提供的社会产品或服务的价格下降，使得政策红利难以在全社会范围内充分释放。例如，本次增值税下调后，铁路的客运票价、电信网络运行资费并未相应调整。工商企业综合电价予以下调，消费者从下调的产品中分享减税的红利。

　　从2012年4月到2016年8月，我国PPI指数连续52个月为负，工业品出厂价格持续下滑，这恰是增值税从试点到全面实施阶段。自2019年7月开始，PPI再次连续数月为负，同比单月降幅最高达到1.6%，而增值税税率从16%降至13%的下调时点则为同年4月，这意味着总趋势是税率下调的红利相当部分由购买方获取。

　　（五）减税红利在行业之间分布不均衡

　　减税降费政策中普惠性减税和结构性减税并行，要求所有行业税负水平只减不增。从执行效果看，只减不增的要求实现了。同时统计数据说明，减税红利在行业中分布是不均衡的。

　　由于没有部分行业税收的统计数据，我们试用两组数据说明。其一是上海财经大学2019年二季度关于增值税的减税降费行业测算数据，其二是国家税务总局公布的2019年前三季度的减税规模数据。

　　根据前者的数据，2019年二季度，增值税新增减税3185亿元，其中制造业的减税规模最大为1389亿元，其次为批发零售业1112亿元，减税额占比前五大行业分别为：制造业43.62%、批发零售业34.92%、采矿业4.75%、电热水供应4.24%、建筑业3.02%。前五大行业减税额占比高达90.73%，其中仅制造业和批发零售业两个行业合计占比就高达78.54%，而其他行业的减税规模占比均低于5%，行业减税规模高度集中。

　　其次，虽然2019年二季度，20大类行业均实现减税，但不同行业减税幅度差异较大，平均减税率22.48%。减税率从高到低的前五大行业依次为：批发和零售业40.32%，制造业29.05%，电、热、燃气及水生产供应业23.28%，采矿业21.85%，农林牧副渔17.87%，科学研究和技术服务业17.32%；后五大行业依次为：住宿和餐饮5.42%，卫生和社会工作4.09%，公共管理、社会保障和社会组织3.48%，教育1.92%，金融业1.06%。

　　而税务总局公布的数据显示，2019年前三季度，制造业新增减税4738亿元，占新增减税总额的31.36%，行业税负同比下降1.08个百分点；批发零售业新增减税3258亿元，占新增减税总额的21.56%，行业税负同比下降3.27个百分点；建筑业，交通运输、仓储和邮政业共新增减税1179亿元，占新增减税总额的7.8%，这两个行业税负同比分别下降0.63个和0.35个百分点。

　　从税负下降的幅度看，批发零售业的税负下降最多，达到3.27个百分点，这一降幅甚至超过了其增值率税率的下调幅度，制造业的降幅为1.08%，建筑业的税负同比降幅为0.63%，交通运输、仓储和邮政业的降幅仅为0.35%。显然，各个行业的降幅差异很大。

　　前三季度全国累计新增减税15109亿元中，仅制造业和批发零售业两个行业的减税规模就占新增减税总规模的52.9%，而同期制造业和批发零售业两个行业增加值在GDP（扣除第一产业）中的占比仅为40.8%，可知这两个行业的减税力度超过各行业减税平均规模。

　　如果按照单位GDP的税负降幅口径测算，2019年前三季度，单位GDP减税幅度为2.1%，扣除第一产业的单位GDP税负降幅为2.3%，如果按照此口径进行评估，批发零售业单位增加值的减税幅度为4.98%，远高于国民经济2.3%的平均减税率，而减税规模最大的制造业行业单位增加值的减税幅度为2.34%，略高于国民经济总体的平均水平，并不是分享减税红利最多的行业。

　　这两个数据来源都反映出：1．减税红利在行业分布不均衡；2．制造业没有成为分享减税红利最多的行业，这与预期存在一定程度的差异。

　　（六）减税红利在区域之间分布不均衡

　　第一财经日报2019年上半年减税降费数据显示，广东省减税降费规模达1727.8亿元排名第一，江苏1085.6亿元、北京1053.5亿元、浙江966.8亿元、上海931.3亿元、山东642亿元。东部六省份上半年累计6407亿元，占全国减税降费规模比重约55%。其他20多个省份中，河南超过400亿元，河北、湖北两省超过300亿元，福建、辽宁、陕西、湖南、天津、云南等六省市超过200亿元，山西、重庆、内蒙古、江西、广西、贵州超过百亿元，其余省份不足百亿元（见图10）。

　　各地减税降费规模占各地地方一般公共预算收入比重可以更准确地衡量各地实际减税降费的强度。第一财经日报的计算数据显示，北京的力度最大，高达33.2%，远高于其他省份。广东以25.2%居第二位，江苏、浙江、河南、上海、天津等地超过了20%，辽宁、云南、陕西、青海、甘肃、宁夏、福建、内蒙古、海南、山东、河北、湖北、重庆、湖南、广西等地为15%-20%。山西、黑龙江、江西、贵州等地为15%以下（见图11）。

　　减税红利分布无论在规模上还是在力度上都呈现出显著的区域性特征。总体来看，减税规模和比重与各地经济发展水平相关。但是，各地产业结构差异、社会资本差异和资源分布差异均对减税规模和比重产生影响。因此，既有经济规模很大、减税规模和比重并不很大的地区，也有经济规模不大、减税规模和比重并不很小的地区。

　　（七）增值税各档税率下调幅度不一，导致部分企业税负增加

　　营改增在上海试点推行以后，围绕增值税的改革一直在持续推进，主要是表现为降税率、并税档，截至目前共进行了四次下调并档，如下：

　　第一次下调/并档：2014年7月1日起，将6%、4%和3%的税率统一调整为3%，2015年增值税收入同比增速由7.1%下降为0.8%。

　　第二次下调/并档：2017年7月1日起增值税率从四档降低为三档，取消13%的税率，将农产品、天然气等增值税税率从13%下调至11%。

　　第三次下调/并档：2018年5月1日起，增值税下调1个百分点。增值税的三档税率分别为6%、10%和16%，其中，采掘、制造业税率多数为16%，交通运输、公用事业、农林牧渔、房地产、建筑装饰和通信业税率为10%，金融服务业税率多数在6%。

　　第四次下调/并档：2019年4月1日起，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负水平只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。

　　与前三次仅仅是合并税率和等量下调税率不同，第四次税率调整，各档税率的下调幅度不一，其中高档16%的增值税率下调了3个百分点，10%的中档税率下调了1个百分点，而低档税率6%，税率没有进行调整，但是增加了10%的抵扣额。由于增值税进销项抵扣特性，各档税率非均衡下调会造成销项税率下调幅度小的部分行业，进项税率下降幅度大于销项税率下降幅度的现象，从而造成企业税负上升。

　　我们假设进项和销项的非含税价格均不变，仅考虑税率调整因素，可以看到案例一中虽然进项税额和销项税额都较原有税收政策有所下降，进项税率由16%降至13%，销项税率由10%降至9%，但是由于进项增值税税率降幅是3%，而销项增值税税率下降仅为1%，由此造成进项税额的降幅比销项税额的降幅更大，造成税负上升的局面。

　　因此，对于适用10%税率的交通运输、邮政、基础电信、建筑、不动产租赁服务、销售不动产、转让土地使用权等行业行为而言，虽然其增值税税率下调1个百分点，但是在实际运行中，如果其购进劳务或者商品主要来自于制造业或者批发零售业，则可能因为增值税的税率非均衡调整减少分享的减税红利甚至可能增加税负。静态计算，行业的增值率越低，受到进项税率调整的冲击越大，只有行业的销售规模和购进规模之比超过300%，也即产业的增值率至少超过200%，才能抵消这一行业税率降低幅度不一的影响。

　　这个问题也适用于税率为6%的金融服务业（见表4），并且税负调整进销项非对称的矛盾会更为突出。因为对于税率为6%的行业而言，其适用税率并未降低，但是其购进项目中来自于非服务性行业的10%、16%两档增值税税率均有所下调，这意味着在企业购进规模不变的情况下，其可抵扣购进税额却减少了。为了保持各行业税负水平只减不增，在税率调整时对此行业专门设置了购进项的加计抵扣。由于16%的税率下调幅度达到23.1%，10%的税率下调幅度为11.1%，这些因素会对冲进项加计扣除10%这一政策的减税红利。这也就是为什么2019年增值税率大幅下调的减税政策，此类金融行业却普遍存在分享到减税红利不多的反映。由于此类金融行业的利润来源中有政府的若干政策，与政府的分配关系也主要不是税收，因此，此类金融行业全面接受了这项税率调整。

　　第四次增值税对于各档税率进行非对称下调，其目的之一是缩小制造业税负水平高于金融业税负水平的幅度，缓解国民经济多年来难以逆转的脱实向虚的趋势，确保实体经济高质量发展，因此在税率调整上给予了制造业更多的制度性倾斜，这完全符合当前的国民经济结构和调整的方向。只是我们必须看到这样的税率调整会对制造业下游的企业带来一定的负面影响，在今后的税率调整中对这种影响要给与足够的关注。事实上，财政部和国家税务总局在工作中已经发现了这个问题，2019年9月，就发文允许生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计15%。提高这加计扣除的5个百分点来解决进项税率降低导致的生活性服务业纳税人税负水平提高的问题。

　　（八）减税降费应该区分实际减税和推迟纳税时间两类

　　目前已经出台的纳入减税降费方案的优惠减税措施，有一部分政策在严格意义上并非是实际的“减税”而只是推迟了纳税义务发生时间。应该明确：推迟纳税义务发生时间对企业来说是非常有价值的，绝不应该忽视推迟纳税给企业带来的红利。应该说，目前在统计上，将确实减少纳税义务的改革和推迟企业纳税时间的改革全部统计为减税红利是不完全准确的。从政府收入的角度来说，和改革前的政策相比，推迟企业纳税时间的当年就少收了税款，就是减税。但是从更准确的概念出发，企业推迟纳税时间，纳税义务并没有实际减少，不能称之为减税。所以，今后应该重新设计统计口径，严格区分哪些属于绝对性的降低企业税负水平的政策，哪些是推迟企业纳税时间的政策。依据这样的统计口径发布的信息才是更加符合实际的准确信息。下面列举两项数额较大的推迟纳税时间的政策。

　　1．增值税的留抵税款退税政策

　　留抵税款退税政策的所谓“退”，与税法中常说的“即征即退”、“先征后退”中的“退”，同为退字，内涵完全不同。留抵税款的“退”并没有减少企业的纳税义务规模。留抵税款是政府预征、企业预缴的税款，是政府无需支付利息的“隐性负债”，这部分政府向企业的无息“借债”，需要政府用未来的“税收收入”予以偿还。因此，对于留抵税款实施退税，并没有减少企业的纳税义务。当年留抵税款增量的退税只是免除了企业预缴税款的义务，历史留抵税款存量的退税仅仅是把对企业过去年代提前预缴的增值税款退还给了企业。因此，留抵税款改退税政策，实际上仅仅相当于债务在企业与政府之间的一次置换，与提高税收缴纳门槛、降低税率等实际的减税政策存在实质性差别。

　　留抵税款改退税政策最大的改革红利在于，大幅降低企业乃至国民经济整体的融资成本，缓解了企业融资压力，降低了企业杠杆率。根据央行公布的数据，2019年底我国企业贷款余额98.4万亿元。假设由企业预缴的税款全部来自银行贷款，约占企业贷款余额的2%左右。如果将留抵税款存量全部退税，则可以降低企业总体负债率1.5个百分点以上，而留抵税款存量较多的高科技重资产企业负债率则会有更为显著的下降。所以，留抵税款改退税不应该纳入减税政策统计，而应该单列为推迟纳税时间政策统计。

　　2．其他相关的降成本政策

　　除了留抵税款以外，减税降费中还出台了一系列其他“降成本”政策，如扩大固定资产加速折旧优惠政策适用范围；对于单位价值不超过500万元的设备器具允许一次性计入当期成本费用，不用再分年折旧；购进不动产增值税进项税额可以一次性扣除，不再分两年扣除，等等。

　　与原有政策相比，上述政策调整都是仅仅改变了扣除项的时间分布，而并没有改变扣除规模，只是将成本扣除的时点提前，前期扣除得多，当期纳税额减少，后期扣除规模小，纳税额增加。

　　从整个扣除周期来看，企业整体的税费负担并没有下降。这一政策本身并没有减少企业的绝对税负总量（不考虑时间成本）。以当期或一个短时期的税款推迟征收换取企业的发展空间，在市场竞争激烈的形势下，加快高科技重资产企业投资者回收投资的速度十分必要。只要经过不长的时间，税收收入就会恢复到正常增长速度并不由此减少政府长期的税收收入。因此，在全球化市场的竞争中，世界各国政府都尽可能实行这些税收政策以提高本国企业在国际市场中的竞争力。而这项政策的红利也应该列入推迟纳税时间的类别。

　　（九）未能调整社保费征收机关的启示

　　1994年以来，税收法治化作为税制改革的方针之一逐年推进。应该说，以国家税务局系统征收率的提高为标志的税收法治化水平已经进入世界发达国家的水平。营改增以后原营业税领域的征收率迅速提高到国家税务局系统的水平。在执行2016年中央“降低宏观税负”的战略中，面对国内前所未有的经济下行压力，面对美国对华贸易战以及全球化演变的复杂局面，我国在很短的几年内实施了十分艰巨复杂的减税降费措施。这样一个涉及所有企业、居民和各级政府的税制改革能够基本实现预期目标，不能不说相对高度的税收法治化水平发挥了不可或缺的保障作用。

　　2018年，按照国务院新的机构职能分工调整，改革国税地税征管体制，国税地税机构合并后，将具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。社会保险费征管职责将由社保部门划转税务部门。这是完善国家治理制度的重大举措。按照党中央、国务院这一决策部署，2018年7月，中办、国办联合印发《国税地税征管体制改革方案》，要求12月10日前完成社会保险费和第一批非税收入征管职责划转交接工作，自2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。如果该项工作顺利推进，将改变社保费的征管流程，将是我国推进非税收入法治化进程的重要里程碑。

　　但是，该项改革并没有按原定计划执行，而是继续维持了原有的征管格局。2019年4月4日，国务院办公厅发布《关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》称，对企业职工基本养老保险和企业职工其他险种缴费，原则上暂按现行征收体制继续征收，稳定缴费方式，“成熟一省、移交一省”，机关事业单位社保费和城乡居民社保费征管职责如期划转。企业社保费征管职责从社保部门向税务部门的移交工作被叫停。这反映了社保费制度和征收体制现存的一些深层次问题。

　　准备了半年，执行了一个季度就紧急叫停的直接原因在于，该项调整影响了正在实施的降低社保缴费率的决策的执行。税务部门接管征收社保费的职能以后，依据社保费的有关法规全面清理缴费单位，按照有关法规确定每个单位的社保费缴费率及缴费数额，并清理社保费缴纳历史记录，准备清理历史欠费。这一系列工作推进形成的结果是，税务机关依照社保费有关法规来执法，相当多的企业要提高社保缴费负担水平。这就产生了一个两难的选择：如果坚持由税务机关征收，企业社保缴费率就会比目前实际的缴费率提高，这和减税降费的全局目标不符；如果坚持社保费负担只降不升，就只能仍然由原社保部门征收，因为不能要求税务部门违反有关法规执法。在这种两难选择中，当然减税降费的大局目标要优先，社保费的低法治水平只能暂时维持。

　　做出这样的决策是有历史原因的。首先，上个世纪末期，为了解决企业冗员过多的问题，建立包括社保费在内的社保制度就是必要的改革措施。发达国家的社保制度都是全国统一的中央政府的职责范围，而我国当时中央政府的收入比重很低，完全无力承担此项职责。因此，只能制定了一个分省统筹的社保制度。事实上，既然中央政府无力实施全国统筹，有些省出于同样的理由决定实行分市统筹，有些市又决定实行分县统筹。所以，社保制度多年来就是以一个高度分散化的体制在运行，在社保费的管理和使用上，各省、市、县拥有较大的自由裁量权，社保缴费基数、缴费率、待遇水平等存在相当大的差异。由于不同地区经济发展水平不同，特别是珠三角和长三角地区，大量内地的农民工打工所缴纳的社保费相当比例滞留在当地，使得这些地区的社保费收支出现大量结余，当地政府就可以自行降低社保缴费率，农民工的社保权益遭受损失。老工业基地区域由于经济发展迟缓，退休职工多，就业人数少，社保费的收支缺口很大，要依靠财政补贴来维持社保费的发放。有些地方不但要依靠当地的财政补贴，还要依靠中央财政补贴。一些地方政府还不得不超过国家标准提高社保缴费率来缩小缺口。这就是决策层在决定降低全国企业社保费负担水平时面临的局面。

　　同时，长期以来，由于部门之间的协调问题，国务院决定我国社保制度实行分省统筹的征管体制。根据国务院1999年出台的《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。因此机构改革前，我国负责社保费征收的部门分为两类，一是由社保机构负责征收，包括北京、上海、天津等地；二是税务部门负责征收，即由社保机构核定缴费数额，由地方税务部门负责征收，包括河南、河北、江苏、浙江等省份。但是无论征收单位如何确定，缴费数额均由社保部门确定是全国一致的。截至2017年底，全国有24个省区市税务部门不同程度参与了社保费征收，征收额已占到全国社保费总收入的43.3%。

　　从以往省份社保费征收移交税务机关的经验来看，尽管每个单位的社保缴费额仍然由社保部门确定，社保费征收职责划转税务部门后征收率均出现了一定程度的增长。河南省2017年划转税务部门征收当年，企业职工五项社保费收入增长13.27%，可比口径增长约14%（同时养老保险缴费率相应降低了1个百分点，失业保险缴费率降低了0.5个百分点）。其中，有8个百分点是因为工资自然增长，有约6个百分点是税务部门依法堵漏增收和配合社保部门扩大参保单位带来的增长。税务部门负责征收的其他地区，如辽宁、黑龙江、福建、厦门、广东近年来的平均增长率分别为7.47%、6.23%、12.0%、12.60%、12.48%。

　　社保费的缴费标准全国差别如此之大，征管的强度差别如此之大，尽管社保费征收职能移交只是征收的责任主体变更，对参保对象来说，各项社会保险缴费、记账、享受待遇等政策保持不变。但是由税务部门征管后，社保费征管的规范性上升，缴费基数和缴费单位数将增加，历史遗留问题的清欠，征收率的提高会增加企业社保费的实际负担。

　　因此，征管职责的移交就引发企业对于自身社保规范性问题的高度紧张和担忧。对此，社保部门根据中央减税降费工作的精神，曾专门发文要求不得和严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，已经开展集中清缴的，要立即纠正，并妥善做好后续工作。各地不得采取任何增加小微企业实际缴费负担的做法。2019年3月26日国务院常务会议再次强调不得自行对历史欠费进行集中清缴。要求在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保缴费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。

　　现在看，社保制度的分散化和中国人口流动的情况是造成社保费法治化水平低的主要原因。这与1994年前实行税收承包制时期的税收法治化水平相差无几。根据20多年税收法治化水平提高的历史经验，提高社保费法治化水平的前提是将分省（市、县）统筹的社保制度改为全国统筹。而且要在划转国有资本的条件下降低统一的社保缴费率。没有完成这些改革之前，无论是由社保部门征收，还是由税务机关征收，都不可能提高社保费法治化水平。目前来看，应该明确，非税收入由税务机关征收是发展方向。不但法治化水平高，提高征收率，也可以为降低法定缴费率水平提供更多的财政资源。而且还可以大大地降低征收成本，企业和个人的缴费更多地用于社保费的发放，而不是用于独立征收机构的征收成本。

　　历史上，车辆购置费改革为车辆购置税并从交通部门征收改为税务机关征收，仅征收人员就减少了40%。可以说，各部门分散征收的各种非税收入与税务机关征收相比都是人员多、机构多、征收费用高，无效率地消耗更多全体人民的社会财富。这次未能划转社保费征收职责给我们的启示就是：首先应把除使用者收费和国有资产变现的政府收入之外的政府收费全部转化为税收立法，凡属全国统一的税种均由全国人大立法，凡属地方税种均由省级人大立法，取消市、县人大的税收立法权，然后全部由税务机关负责征收。这将大大强化各级政府的预算管理，大大降低国家行政管理成本中的征收成本，减轻财政收支压力。

　　五、继续推进减税降费工作的政策建议

　　（一）坚定不移地继续推进减税降费的“降低宏观税负”战略

　　自2016年执行“降低宏观税负”的新战略以来，持续几年大规模的减税降费工作给各级政府的财政支出带来了很大压力。2020年，尽管已经采取了强化预算执行管理，压减一般性支出，加大国有金融资本经营利润上缴比例等许多措施，但由于经济下行压力超过预期，新冠疫情的暴发降低了预期的经济增长速度，同时减少了预期的税收收入，财政收支面临更大的缺口，政府不得不加大发债规模。因此，企业界相当普遍地认为减税降费改革不可能再继续推进了。但是，综合判断，2016年实施“降低宏观税负”战略以来，最主要的“减税降费”的目标尚未完全实现。虽然增值税、企业所得税、个人所得税、社会保障费等税负水平已经显著下降，缓解了经济下行的压力，但是对于高科技重资产企业的要素投入政策倾斜力度还远远不够。因为高科技重资产企业是我国新时期经济发展的主要动力，也是我国打赢美国对华贸易战的主战场，而我国税制目前在这个领域的缺陷是影响我国当前和未来国民经济发展的重大障碍。

　　从国内纵向趋势变化看，实体经济的税收负担水平仍然偏重，制造业行业比重下滑的态势并没有逆转，经济“脱实向虚”问题尚没有得到根本性遏制。税收制度在某些局部领域仍存在对我国经济发展战略的扭曲，我国1994年新税制中遗留的若干项不规范问题已经在20多年中获得解决，但是仍然还有若干项重大的不规范问题有待解决，这些不规范的税制问题仍然是新时期国民经济发展的重大障碍。

　　从国外横向对比来看，相较于日本10%的增值税率、欧洲规范的增值税抵扣和退税政策和美国已降至21%的企业所得税率，显而易见，我国现行的税收制度使我国实体产业的国际竞争力与美英日德法等发达国家相比，仍然存在不小的差距。随着我国劳动力成本的优势不断弱化，税制竞争力不足的矛盾将愈加突出。这个基本判断是符合实际的，不应该否认，甚至无视。

　　建议确定在不长的时期内深化税制改革的目标：形成与我国建设制造业强国的战略目标相适应的有国际竞争力的税收制度。对照欧美等发达国家的税制及税负水平差异，制订我国未来一个时期的税制改革时间表。将增值税、企业所得税的改革纳入优先序列，分阶段将我国增值税率降至10%，企业所得税率降至20%。同时，将企业所得税扣除制度和增值税抵扣制度进一步细化完善，以进一步稳定市场对于落实中央“降低宏观税负”的税制改革预期。

　　（二）重点加大对科技生产要素投入的政策导向和资源倾斜，全面建立科技创新型企业和高端科技型人才的税收激励机制

　　建议一：增值税立法中废除留抵税款制度

　　当前，“减税降费”的工作已经将部分增量留抵税款改退税的政策进入实施阶段，技术操作和政策执行层面均已不存在任何障碍。建议以此次增值税全国人大立法工作为改革契机，彻底废除留抵税款制度，不再保留这一历史遗留的政策尾巴，统筹协调推进税收立法和税制改革工作，进一步提高我国增值税的法治化和规范化的水平。由于这项改革意味着政府进一步减少当前财政收入，表明政府将和企业、居民共同分担困难，共同应对国内经济下行压力和美国对华贸易战的立场。当年延安的大生产运动就是战胜日军侵略和国民党封锁的成功之举。

　　建议改变现行由每年的一般预算收入承担留抵税款退税的财政资源的办法，而是根据留抵税款存量的收入归属，由中央并代地方发行5年-10年期特别（或专项）国债，一次性退还存量，今后不再实行留抵税款制度。

　　实践证明，在每年一般预算收入中全面实施留抵退税是当前和今后一个短时期财政收支预算难以安排的。原因之一，20多年形成的留抵税款存量相当于政府从企业预收了多年的增值税款，而且已经列入财政支出。要在很短时间内，用当前税收收入退还多年的预收税款存量，财政绝对无法承受。原因之二，当前经济面临下行压力，财政实行整体减税降费政策，即使全部增量留抵税款改退税，财政也难以承受。原因之三，多年来，留抵税款在分税制的体系中是由中央和地方分别使用的。1994年以来，增值税中央地方分配比例为75%和25%，营改增以后改为50%和50%，其中海关代征为中央100%。预缴的留抵税款一部分归属于中央财政，一部分归属于地方财政，因此，留抵税款改退税也应该按其发生时税款的归属由中央和地方财政分别承担。而且，在许多地方，增值税地方分享原来的25%和现在的50%还存在省、市、县三级分配。因此，过去预收了增值税留抵税款的，无论哪一级政府均应承担退税责任。这对于许多严重依赖上级转移支付维持财政收支平衡的下级地方政府就更难以承担退税责任。

　　鉴于留抵税款退税并不是减税措施，而只是将预收税款退还企业，今后在企业实际发生纳税义务时再征收。本质上是推迟收入时间，政府实行留抵税款退税政策的成本是这部分收入的利息。据估算，企业的留抵税款提高了企业资产负债率，增加融资成本大约每年1000亿元左右。

　　中央和地方政府债的利率比企业在市场中融资的利率低，万亿以上的留抵税款用中央和地方政府国债归还每年只要百亿数量级利息即可，中央财政和地方（多级）财政完全可以分担承受。目前，我国的中央政府和地方政府都有足够的发债空间。这项政策的实施可以降低企业资产负债率，减少融资成本，高科技重资产企业的投资可以大幅度增长，可以带动产业链中实体企业的需求增长。而高科技重资产企业只是推迟纳税，所带动的产业链中的其他实体企业必然增加相关税收。总而言之，此项改革可以给我国国民经济的整体带来很大红利，建议尽快实施。

　　建议二：扩大企业集团集中纳税范围，增加所得税和增值税集团内部盈利和亏损的对冲与增值税进项税款和销项税款的抵扣范围

　　企业集团化是企业发展的一种组织形式，而大企业集团恰恰也是我国企业研发投入的核心力量。如果在企业集团实行集中纳税，那么集团内部公司的所得税的盈利与亏损之间、增值税的销项和进项之间就可以汇总计算，不但对冲和抵扣更为充分，大大简化企业的纳税工作量，而且企业能更充分享受税制红利。同时，每个独立法人的研发投入分散使用的效率很低，如果由集团集中使用，必然大大提高同样研发资源的效率。我国研发投入长期落后于发达国家，近年来研发投入占GDP的比重有所上升，但是存量仍然有很大差距。如果实施此项改革，必然提高我国研发效率，加快我国追赶发达国家科技水平的步伐。这项改革可以在当前税制条件下，仅仅通过管理制度的改革就降低企业税收负担，提高企业竞争力，在当前美国加大对我国科技封杀力度的形势下尤为重要和紧迫。

　　目前，我国企业所得税虽然有汇总纳税制度，但多数企业集团不能实行这项政策。一方面，有些集中纳税的企业集团所缴纳的企业所得税不在分支机构所在地分配，比如工农中建四大银行的所得税并不给各分行所在地分配。一般来说，集团总部所在地的行政级别比较高，分支机构所在地行政级别比较低，如果集团税收不给分支机构所在地分配，分支机构所在地政府难以索取本应属于自己的部分，所以对这项制度的推进积极性不高。另外一个重要原因是，虽然政策规定集团纳税可以在分支机构所在地分配，但是没有赋予分支机构所在地税务机构监管权。即使实行了这项制度，分配权全部由集团所在地税务机关控制，分支机构所在地的地方政府对于完全由集团所在地税务机构控制的集团纳税的分配信任度很低，为确保自己的地方收入，往往要求外地企业集团在本地的所属二、三级分支机构注册为独立法人并独立纳税。因此，我国大型企业集团企业所得税集中纳税制度的效果远远低于预期，这成为我国大型企业集团国际竞争力不强的重要制度因素之一。建议一方面扩大大型企业集团所得税集中纳税制度范围，经过审批可以允许合乎条件的二、三级法人子公司与集团汇总集中纳税。同时，制定各分支机构所在地税务机构与集团所在地税务机构共同监管此项纳税和税收分配的办法。三峡公司的电力增值税纳税与在湖北和重庆政府之间分配的制度已经实施多年。其中，两地税务机关共同监管的办法为此项制度的成功发挥了重要作用，两地政府对三峡电力税款的缴纳和分配具有充分的信任。这项多年成功的实践完全为设计、实施一项取得各分支机构所在地政府对集团所得税纳税和分配充分信任的制度提供了经验。

　　我国增值税也可以实施类似的分配制度，这项制度的实施可以使集团企业内部的进项税款充分抵扣，避免出现一个分支机构销项税款大于进项要缴纳税款，另一个分支机构销项税款小于进项要留抵税款，即使全部留抵税款改为退税，也增加了交税和退税的管理成本。如果实施集团统一缴纳增值税，可以大大减轻企业的纳税成本和税务机关的管理成本。分配办法可以集团销售收入为分配依据，按照各分支机构的销售收入计算分配各地的比例。同时，赋予各分支机构所在地税务机关共同监管的权力。这样的增值税集团纳税制度必然在现行税制下降低企业税收负担，降低税务机关管理成本。

　　进一步深化企业所得税集团纳税制度（包括分配制度和监管制度）的改革，同时实施增值税集团纳税制度（包括分配制度和监管制度）的改革。这两项制度的可行性已经被实践证明，完全可以在不长的时间内推出，我国企业以及整体国民经济的竞争力的提高是可以预期的。

　　建议三：允许高科技重资产企业新购进机器设备一次性进成本，废除500万元限额

　　机器设备一次性费用化政策并不减少企业所得税总规模，只是推迟企业的所得税入库时间。相当于政府为企业购买设备、引进技术改造和投资提供购买额25%的无息贷款，不但可以大大加快投资者回收投资的速度，减轻企业的投资风险，同时也可以降低企业资产负债率，减少企业融资成本。我国目前的此项政策设置了500万元的额度上限，对于高科技重资产企业来说，机器设备的500万元标准几乎可以忽略不计。这项政策力度太小，效果有限。

　　建议四：进一步提高企业研发投入税前扣除比例

　　目前，许多国家的企业研发投入加计扣除比例已经达到200%、250%、300%，我国经历多次政策调整才将这一比例上升至175%。我国企业的所得税率为25%，即使研发投入按300%税前扣除，减少的企业所得税额也仅为研发投入的50%。根据目前我国实体企业财务情况，估计在若干年内实体企业利润率不高的情况下，实际减少收入数量有限。现行政策对于我国实施从制造大国向制造强国的创新型国家发展战略激励力度过小。建议将企业研发投入的税前扣除比例提高至与发达国家同等水平。

　　建议五：调整对高科技人才的个人所得税超额累进税率表，扩大高税率级距，降低最高税率

　　全球高科技人才争夺非常激烈，美国对我国高科技人才已经并将继续实施限制政策，最近对外籍人员全球收入纳税问题已经颁发了新文件，基本解决了这个问题。更紧迫的是对于国内企业高科技人才的个人所得税负担的成本问题应当尽快解决。这个调整实际上所减少的收入不多，我们应该让企业保持对此类人才足够的吸引力。这是降低高科技企业此项劳动力成本的必要条件之一（其他还有户籍、住房、医疗、教育等等）。

　　目前，广东省和深圳市地方政府已经决定用地方收入补贴的办法将最高边际税率从45%降至15%，财政部规定此项补贴不纳入个人所得税应纳税所得，表示中央政府对广东省和深圳市这项政策给予支持。这反映出中央政府的税制对此类科技人才的高收入，倾向于提高税负以缩小居民收入差距。而地方政府则宁肯减少收入（包括用自己的收入抵顶中央分成收入）也要吸引高科技人才以发展经济。建议将广东省和深圳市的政策上升为国策。

　　建议六：对无形资产收入或资本利润率超过10%的部分减免企业所得税

　　在世界经济发展中，科技创新的速度不断加快，科技作为第一生产力推动世界财富增长速度也在不断加快。而在财富分配中，各项资源里科技资源获得的份额在不断加大。这也是美国获取世界财富较大份额的主要原因之一。前几项制造业税制改革建议都是为企业科技创新提供更多资源的，但是在鼓励企业更多地把知识产权和科研成果投入市场而获取收入的力度尚不足。虽然对无形资产收入明确减税可以逐步提高企业收入中由无形资产所获收入的比重，但是，由于许多商业活动中难以区分无形资产收入和非无形资产收入，对无形资产收入减税的办法很难实施。参照美国的办法，可以把超出一定水平的资本利润率视为科技要素带来的超额利润。比如将10%视为正常的不包括无形资产的收入在内的利润水平，把超过这一水平的视为无形资产带来的利润，对这部分实行减税。这个政策将对企业经营发出强烈的鼓励开发无形资产的信号，促进企业加快把科技成果等无形资产投入到经营活动中去。

　　（三）加快国有资本划转社保基金速度和规模，制订全国社保统筹实施时间表，“十四五”期间全面完成

　　第一，确立由分省统筹改为全国统筹的社保制度。由各省限期废除所在区域的分市、县统筹制度。在全部实现分省统筹以后，承认各省社保费的收入和支出基数，包括省财政的补助和中央财政的补助均纳入基数。在此期间，开发出全国社保信息系统，由财政部门、税务部门与社保部门汇总所有社保费收入和支出的数据信息，三个部门同时分别拥有。

　　第二，设计全国社保费的支出水平并以此计算社保费的收入需求。这需要动态计算，包括领取社保人员数量变化、社保费发放标准变化，等等。

　　第三，确定全国统一的社保费缴费率。缴费率的确定既要考虑支出需要，也要考虑企业负担水平以及相应的国际竞争力。

　　第四，社保费收支缺口由国有资本收益负责弥补。国有资本收益既包括经营利润，也包括某些需要退出变现的资本增值。根据计算结果确定国有资本划转社保基金的数量并由财政部管辖的社保基金负责经营。

　　第五，在完成以上改革的准备工作后，由全国人大完成社保费改为社会保障税的立法。

　　第六，完成立法的同时，确定由财政部履行社保基金的经营管理和社保预算的全面管理，税务机关履行征收职责，社保部门履行发放职责的部门分工体制。

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