人民代表大会制度创建史述略（上）_新浪财经

转自：团结报

　　□ 王敏

　　习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中指出：“人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民艰辛探索长期奋斗的成果，是从中国土壤中生长起来的全新政治制度，是人类政治制度史上的伟大创造”。历史是最好的教科书。让我们再次回顾中国共产党领导中国人民筚路蓝缕探索“民主新路”、创建人民代表大会制度的光辉历史。

　　中国共产党成立之初及大革命时期对政权的主张和探索

　　中国共产党成立之始，即提出“我们党承认苏维埃管理制度，把工人、农民和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会革命”。

　　1925年爆发的省港工人大罢工运动，产生了最早的罢工工人代表大会和罢工委员会。罢工工人代表大会是领导罢工运动的最高议事机关，拥有罢工立法权、选举罢免权，接受群众申诉以及议决一切有关罢工的事宜，听取执行委员会及其下设机构的工作报告等。在省港工人罢工运动的1年4个月时间里，罢工工人代表大会共开会100多次，通过决议案数百项。罢工委员会是由罢工工人代表大会选举产生的最高执行机关，负责执行代表大会作出的一切决议，向代表大会报告工作，处理有关罢工的日常事务等。其下设有财政、纠察、法制、审计等众多工作机构，负责罢工经费收支、制定法规规章、执行罢工重大决策、分配食品、建立法庭、维持秩序等事务，执行了革命政权的一些重要职能，俨然成为一个“工人政府”。

　　1927年3月21日，为配合北伐军消灭盘踞在上海的反动军阀，中国共产党领导了上海第三次工人武装起义，解放了上海市，建立起工人阶级领导的上海市民代表会议政府。上海市民代表会议政府是中共领导下最早由民众在大城市建立起来的革命政权，是中共民主建设政权的最初探索，也是中共第一次尝试创造一个不同于以往任何形式新型政权的创新典范。上海市民代表会议政府的成立，实际上是中国共产党政权思想、政权主张和政权探索的创造性成果，是大革命时期中共政权建设的最高潮。

　　土地革命时期中国共产党的政权建设探索与实践

　　第一次国共合作破裂后，中国共产党开始走上独立建政之路，仿照苏联模式建立了中华苏维埃代表大会制度。苏维埃一词为俄文的汉语音译，意思为“代表会议”或“会议”，是俄国工人阶级创建的无产阶级专政政权的组织形式。中国共产党人建立了中华苏维埃代表大会制度，作出了创建工农民主共和国的制度选择。

　　1927年9月19日，中共中央作出了《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》，开始考虑独立建设苏维埃政权问题。11月，进一步明确了武装起义与建立苏维埃政权等问题，提出暴动胜利后应当组织苏维埃政府，建立苏维埃政权。同月，彭湃在广东海陆丰领导了农民起义，起义胜利后先后召开了陆丰县和海丰县苏维埃代表大会，成立了陆丰县和海丰县苏维埃政府。这是中国最早召开的县一级苏维埃代表大会。12月，张太雷、叶剑英等在广州领导武装起义成立了广州苏维埃政府（广州公社）。几乎与此同时，毛泽东率领的秋收起义队伍也在湘赣边界成立了遂川县和湘赣边界工农兵政府。

　　1931年11月7日至20日，第一次全国苏维埃代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，选举出中华苏维埃共和国第一届中央执行委员会，宣告中华苏维埃共和国的成立，标志着共产党领导的革命政权建设已经发展成为国家的形态。

　　截至1934年底，全国十几个革命根据地先后成立了几百个县苏维埃。除宪法外，全国苏维埃代表大会及其中央执行委员会还制定了土地法、劳动法、婚姻法、各级苏维埃组织法、选举法以及各项经济、文化、社会、法治建设等方面的法律法规，成功开展了三次声势浩大的民主选举运动，逐级选举了乡、区、县、省以及全国苏维埃代表，召开了第二次全国苏维埃代表大会，极大地推动和加强了苏维埃政权的建设，极大地推动和完善了中华苏维埃制度的建设。江西瑞金——中华苏维埃共和国的首都，也由此成为人民政权的发源地。

　　抗日战争时期中国共产党对参议会制度的改造

　　国共两党第二次合作后，共产党领导的根据地政权统一成为国民政府辖下的边区政府。这改变了中国共产党的政权建设思路与模式，建设民主政权和联合政府，为全国民主树立一个榜样，成为这时期中国共产党政权建设的主旨。为此，中共在国民政府的体制架构内，改造和实践了一套有别于国民党统治区、且行之有效的“边区参议会制度”。

　　早在长征途中，中共中央就在1935年12月25日的政治局瓦窑堡会议上通过了《关于目前政治形势与党的任务决议》，提出把“苏维埃工农共和国”改变为“苏维埃人民共和国”，以团结一切抗日力量组织最广泛的抗日民族统一战线。红军长征到达陕北后，宣布改变原来的各项政治和经济政策，开始由工农政权向抗日民主政权转变。与此相适应，中共的政权组织形式也有了新的变化，“第一，政权的性质——由工农民主改为一般的民主”，“第二，政权形式——由苏维埃形式改为议会形式。”

　　1937年5月，陕甘宁根据地最高苏维埃政权机关——中华苏维埃共和国临时中央政府驻西北办事处通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举条例》，把陕甘宁根据地更名为陕甘宁边区，确定边区实行议会民主制度：各级议会议员，由选民直接选举；各级行政长官，由议会选举；各级政府直接对议会负责。从1937年7月始，边区自下而上开展了轰轰烈烈的民主选举运动，召开了乡、县议会，由县议会选举产生县政府，并在此基础上选举边区议会议员（共选出边区议员500名）。但受战争影响，陕甘宁边区议会几度延期召开。

　　在陕甘宁边区第一届议会筹备期间，国民政府第一届国民参政会决定在全国设立省、市临时参议会，作为地方政府的咨询建议机关。为保持与国民政府组织序列和名称上的统一，中国共产党决定将陕甘宁边区议会改称为边区参议会，边区议员改称为参议员，并进行了参议员复选（共选出参议员197名，边区政府聘请参议员12名）。1939年1月17日，陕甘宁边区第一届参议会第一次会议在延安召开，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》等，选举产生了边区参议会议长、常驻会议员和边区政府主席、政府委员、边区高等法院院长。至此，陕甘宁边区抗日民主政权自下而上全部建立完备，边区参议会制度宣告建立。

　　加强抗日民族统一战线建设，1940年3月6日中共中央在《抗日根据地的政权问题》指示中，提出在各级参议会和政府人员组成上实行“三三制”，即共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一。

　　“三三制”原则出台后，各抗日根据地民主建政工作取得了很大成效，树立了中国共产党“作全国民主政治之先导”的“活的榜样”，提高了抗日民主政权在各阶层群众中的威信和凝聚力。

　　从1939年1月至1946年6月解放战争爆发，陕甘宁边区参议会一共召开了3届4次会议，进行了两次声势浩大的民主选举。其他抗日民主根据地也开展了轰轰烈烈的民主建政工作：晋察冀边区于1940年进行了被称为敌后抗日根据地人民“空前壮举”的民主普选，建立村、区、县各级政权，于1943年1月召开第一届边区参议会；晋冀鲁豫边区于1941年7月召开临时参议会，1945年3月召开第一届边区参议会；晋绥边区于1942年10月召开晋西北临时参议会；山东抗日根据地也于1940年8月和1943年8月分别召开临时参议会第一、第二次大会。各地对实行“三三制”原则的参议会制度进行了有益地探索实践。

　　晋察冀边区领导人彭真创造性地发挥了毛泽东关于抗日战争必将驱逐日本帝国主义和变旧中国为新中国的思想，明确提出“改造旧社会、建设新社会”的口号，作为边区民主政治建设的奋斗目标，把抗战与社会改革有机结合起来，把晋察冀边区改造成为“模范的抗日根据地”。

　　陕甘宁边区参议会还有一个创新性做法对后来的人民代表大会制度影响重大：即改变了苏维埃代表大会设立中央执行委员会以执行自己决议的“议行合一”模式，在边区和县级政权实行参议会与政府分别设立、各司其职的原则，在参议会闭会期间，另选出常驻会议员（常驻议员）履行职权，开创了后来的人大常委会模式。

　　人民代表大会制度基本构想的提出与人民代表会议的过渡

　　1945年，毛泽东提出要在中国建立一个各革命阶级联合专政的新民主主义共和国的主张，为新中国成立以后人民代表大会制度的创立和发展奠定了理论基础：“新民主主义政权组织，应当采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权利；又能集中处理国事，使各级人民政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”

　　随着人民解放军在战场上节节胜利，解放区不断扩大，政权建设问题愈显迫切。如何进行新形势下的政权建设工作？中国共产党根据建党以来的政权实践经验，开始从政权改造层面迈向创造政权新形式。1947年11月12日，中共中央转发了中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示信，“望在土地改革中，应将解放区政权，改组为人民代表会议政权”。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上的讲话中指出：“在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。”

　　各地开始采取多种形式召开人民代表会议：（1）在广大的农村地区，采取由贫农团和农会等基层组织向人民代表会议过渡的方式，建立农村的人民代表会议。（2）在新解放的城市，由于实行军事管制，尚不具备立即召开人民代表会议的条件，大多由军事管制委员会邀请各界代表举行会议，共商地方政权建设大事。各界代表一般是以业内推举或军管会聘请为主，后来逐渐过渡到以各团体和各界的选举为主。

　　1948年4月30日，中共中央在纪念五一节口号中提出：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”并就建立新政权的方法步骤广泛征求意见。1948年11月30日，《中共中央关于在新解放城市中成立各界代表会办法的规定》中第一次提出召开各界代表会，明确“各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关”。1949年8月13日，毛泽东在出席北平市各界人民代表会议开幕式的讲话中指出：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关”。这一年的八九月间，中共中央和毛泽东多次发布文件、社论，精心指导全国各地召开“各界代表会议”或“人民代表会议”，严令全国三万人口以上的城市务必每月至少召开一次“各界人民代表会议”，为全面召开人民代表会议、建立人民代表会议制度指明了方向。

　　1948年8月7日，华北临时人民代表大会在石家庄隆重开幕。大会一致通过了《华北人民政府施政方针》《华北人民政府组织大纲》，选举了华北人民政府委员会，成立了华北人民政府。华北人民政府的成立，开创了以人民的名义为政权命名的先例。9月8日，毛泽东《在中共中央政治局会议上的报告和总结》中提出：“我们是人民民主专政，各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。”

　　华北临时人民代表大会的召开，为中国共产党建立和运行国家新政权，提供了样板和经验：一是为中国人民政治协商会议第一届全体会议制定共同纲领、制定中央人民政府组织法、选举中央人民政府委员会、成立中央人民政府，提供了思路和操作办法。二是确立代表选举的基本规则和中共对于代表构成的一些基本政策。三是在华北临时人民代表大会模式上召开的华北各城市各界代表会议或人民代表会议，进一步完善了此后各级人民代表会议召开的基本模式和议事方法。1949年10月30日，毛泽东转发了薄一波关于华北各城市各界代表会议、人民代表会议情形和经验的报告，并指出：“这个报告总结了华北各城市所开各界代表会议的主要经验，写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法。”