《中国金融》｜刘学生：在发挥特色功能中实现非银机构高质量发展_新浪财经

转自：中国金融杂志

作者｜刘学生「国家金融监督管理总局非银机构监管司司长」

文章｜《中国金融》2024年第19期

在我国，非银行金融机构（以下简称非银机构）主要包括金融资产管理公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、消费金融公司、汽车金融公司和货币经纪公司六类（广义上的非银机构还包括保险、信托、银行理财公司等，这里是从金融监管总局机构监管的各司局职责分工意义上界定的），它们既不同于传统商业银行，也有别于国际同业，伴随我国改革开放大潮应运而生。党的二十届三中全会提出“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”，有必要因势利导，推动非银机构成为金融体系必要有益的重要组成、服务实体经济的特色力量。

非银机构发展的历史沿革

金融资产管理公司

国际上，不良资产管理机构通常作为临时危机管理工具使用，在完成政策性任务后即清算关闭或回归。以美国为例，1989年为应对储贷机构危机，联邦存款保险公司设立了重组信托公司，负责管理和处置破产储贷机构，1995年资产处置完毕后解散，有关职能部门和人员重新回到联邦存款保险公司。但是，也有少部分资产管理公司完成政策性任务后持续经营，通常作为公共机构的附属机构或关联机构存在，不被视作金融机构进行监管。例如，韩国资产管理公司完成1997年亚洲金融危机风险处置后持续经营，作为韩国最大的国有资产管理机构，它是韩国金融监督委员会下设的一个执行部门，属于普通企业，不作为通常意义上的金融机构接受监管。

我国为处置20世纪90年代经济转轨时期积累的高达数万亿元的银行不良资产，在1999年成立了四家金融资产管理公司，预设十年存续期，帮助国有商业银行大幅处置削减不良贷款，为其深化改革发展、提高竞争力创造了条件。我国是少有的有大型资产管理公司长期存续的国家，且这些公司均为持牌金融机构。

金融租赁公司

国际上，融资租赁行业起源于20世纪中叶的美国。1952年，世界上第一家融资租赁公司——美国租赁公司（现更名为美国国际租赁公司）成立。20世纪60年代，融资租赁业进入主要西方国家并逐步实现国际化。目前，发达国家对融资租赁业务有两种监管模式。其一，融资租赁是金融业务，从事该业务的机构由金融监管部门监管，如西班牙、意大利、法国等。融资租赁公司不得吸收公众存款，但需按照巴塞尔新资本协议进行管理，可以高杠杆经营，从银行融资较为便利。其二，融资租赁业务不是金融业务，非持牌机构可以从事，如美国、日本等。其中，对于隶属银行的租赁公司，要求租赁资产并表到银行的信贷科目，从而形成银行合并资产负债表，受巴塞尔新资本协议约束，金融监管部门通过实施并表监管实现对租赁公司的业务监管；对于其他租赁公司，由于其不属于金融机构，不接受金融监管部门的监管，但这些公司所占的市场份额很小。

在我国改革开放初期，为开辟利用外资新渠道，我们从发达市场经济国家引入融资租赁业态。1986年，中国外贸金融租赁公司获得金融许可证，标志着金融租赁公司作为一类非银机构在我国正式出现。目前，我国已成为全球第二大融资租赁市场，但租赁渗透率（生产领域设备投资中采用融资租赁方式所占比重）仅6.5%，与欧美发达国家20%～30%的渗透率有较大差距。从监管上看，我国存在金融租赁公司和融资租赁公司两种机构类型。其中，金融租赁公司由金融监管总局批准设立，属于持牌金融机构，除了从事融资租赁业务，还可以从事同业拆借、同业借款、发行金融债券等持牌业务，以及固定收益类证券投资、向非银行股东借款、资产证券化等业务；融资租赁公司由地方政府相关部门批准设立，是受地方监管的地方性金融组织，但不能进入同业市场。

企业集团财务公司

国际上，与我国财务公司职能定位相似的是企业集团的“司库”（treasury）。有些企业集团在总部设立司库部，与财务部并列；有些企业集团成立单独的司库服务公司，以子公司形式存在。与国内财务公司不同的是，司库并非需要金融监管部门颁发牌照的金融机构，而是企业集团加强全球资金精细化管理、提升运营能力的内部组织机构，更多辅助于集团管理，而并非开展金融活动。

在我国，财务公司是金融体系中带有典型中国特色的一类非银机构，是为促进国有大型企业改革和发展作出的一种特殊金融制度安排。1987年，我国第一家企业集团财务公司——东风汽车工业财务公司正式成立。如今，财务公司的服务范畴已从央企、国企拓展到民营和外资企业集团，其中民营企业集团财务公司已达43家。与国外司库相对比，我国财务公司具备吸收集团成员企业存款的功能，并在企业集团内部提供多元化的金融服务，是我国企业实施司库管理的重要平台和抓手，并作为持牌金融机构接受监管。

消费金融公司和汽车金融公司

国际上，由于消费信贷早先违约率高，是传统银行不愿触碰的业务领域，银行忽略的市场反而成为消费金融公司的机会。1878年，美国商人弗兰克·麦基创设了第一家真正意义上的消费金融公司——家居金融公司，该公司不断发展壮大，后于2003年为汇丰控股所收购。消费金融公司一开始只经营个人消费信贷业务，以支持个人购买消费品。1919年，美国通用汽车公司设立汽车票据承兑公司，促进了汽车销售的空前增长。随后，世界主要汽车制造商纷纷设立专门的汽车金融服务机构为经销商和客户购车提供融资服务。例如，德国大众汽车公司在20世纪50年代前后成立了自己的销售金融公司，当时每个消费者每月只用向大众汽车公司支付5马克就可以开走一辆崭新的甲壳虫汽车。20世纪80年代后，消费金融公司（主要通过分期付款方式给销售商）、销售金融公司（主要通过分期付款给销售商，让其向消费者提供汽车等消费品）和商业金融公司（主要向消费品生产企业或销售企业提供短期融资，包括将存货、应收账款或设备作为抵押品等的短期融资）日益融合，界限越来越模糊，演变为具有全球影响力的金融公司。

国外监管当局对金融公司监管宽松。例如，美国监管当局仅要求规模达到一定排名的金融公司每月报送报表，履行信息披露义务，而非统一设定监管法规和标准；新加坡监管当局不将跨国公司附属金融公司视为金融机构，仅要求其履行报告职责。监管宽松和业务范围广也是一把“双刃剑”。例如，日本消费金融业的繁荣和快速发展在一定程度上支持了经济腾飞，但也加重了消费者的生活负担，并带来消费信贷市场恶性竞争，使整个金融系统受到不稳定因素影响。美国也曾饱受金融公司无序扩张之苦，受2008年国际金融危机影响，消费信贷坏账激增、盈利能力骤降，不得不推动类消费金融行业整合重组。

在我国，为贯彻国家“扩大内需，促进经济增长”战略，2009年中国银监会报经国务院同意，在北京、天津、上海、成都四地开展消费金融公司试点。经过15年发展，消费金融公司数量已达到31家。而我国允许设立非银行金融机构开展汽车消费信贷业务，主要是为了履行加入世贸组织的承诺。2004年，中国银监会批准设立的全国首家汽车金融公司——上汽通用汽车金融公司正式成立。目前，全国已有25家汽车金融公司，其中中资10家，中外合资8家，外商独资7家。

货币经纪公司

国际上，货币经纪公司又称同业经纪公司，起源于19世纪60年代英国的外汇市场。半个多世纪以来，货币经纪公司服务的交易品种不断增加，从最初的外汇即期和远期买卖、货币拆借、债券买卖等逐步扩展到各类金融衍生品，目前非金融产品如能源、商品、指数等也被纳入了货币经纪业务范畴；服务手段从传统的电话声讯服务扩展到电子经纪服务。目前，全球性货币经纪公司主要包括美国的Nex集团（原英国毅联汇业）、德利万邦、美国的BGC Partners、瑞士的利顺金融、日本的中央短资等。作为中间商，货币经纪公司的监管当局一般是金融市场监管机构或证券期货监管机构，如英国金融行为管理局，监管的重点不是产品而是市场行为。

在我国，货币经纪公司也是改革开放和与世界接轨的产物。2005年，为满足外资银行涌入和促进银行间市场良性发展的需要，国务院批准启动货币经纪公司试点，批设了第一家货币经纪公司——上海国利货币经纪有限公司。试点以来，世界排名靠前的五大货币经纪公司均通过合资方式在我国参与设立了货币经纪公司。目前我国已有货币经纪公司6家。

加强和改进非银监管，不断提升服务实体经济质效

非银监管制度体系更加健全

此前，货币经纪公司、财务公司、汽车金融公司的管理办法分别是2005年、2006年和2008年制定或修订的，距今都已15年以上；消费金融公司、金融租赁公司的管理办法分别是2013年和2014年修订的，距今也有10年左右，已无法满足非银机构发展与监管的现实需要。经过近几年的努力，金融监管总局基本完成了上述五类非银机构管理制度的升级换代，在坚持法规宽严适度、与时俱进提升监管有效性上迈出实质性步伐。

风险早期识别预警能力得到提升

一是持续修订监管报表。根据六类非银机构经营和风险特点，系统性、针对性修订监管报表和监管指标。适应新的监管制度办法和监管导向，同时为增强统计口径的准确性，相应增加或修订部分报表，全面提升非现场监管工作的前瞻性、规范性和有效性。二是强化分级分类监管。建立并修订完善非银机构季度风险分级制度，指导各地监管局重点盯防辖内风险机构，以细、准、严的标准“一司一策”采取监管措施；与时俱进推动监管评级线上化，客观、真实、全面反映参评非银机构风险和管理状况，合理配置监管资源。

非银机构服务实体经济能力不断提升

一是资产管理公司助力金融和实体企业风险化解。一直以来，全国性金融资产管理公司始终是我国金融体系风险出清的重要渠道，批量转让市场份额常年保持在80%以上，并在有力维护区域金融稳定、有效阻隔实体企业风险向金融体系扩散蔓延、支持房企纾困和保交房、助力地方政府有效维护社会稳定等方面发挥了积极有效作用。二是金融租赁公司深度服务航空航运业和绿色新能源等行业领域，推动大国重器“上天、入地、下海”。五年来，金融租赁公司持续加强对制造业重点领域和关键环节的支持，战略性新兴产业业务余额由3557亿元增长至5375亿元；助力民族航空航运产业发展迈上新台阶，累计签署C919和ARJ21飞机订单超600架，累计在境内船厂订造船舶超250艘，订单金额超900亿元；积极响应国家绿色低碳政策，绿色租赁业务规模由4447亿元增加至8906亿元，进一步扩大了绿色品牌效应。三是财务公司加强对经济社会重点薄弱领域金融支持。五年来，财务公司通过减免结算、委托贷款、外汇交易等手续费用，提供优惠利率、财务顾问等金融服务，累计为企业集团节约财务成本近2000亿元；累计开展成员单位产品买方信贷业务1.2万亿元、消费信贷业务6200亿元。四是消费金融公司为较少或从未享受过商业银行消费信贷服务的中低收入人群提供多样化消费金融服务。五年来，消费金融公司累计发放消费贷款10.49万亿元、累计服务10.87亿人次。五是汽车金融公司通过构建“厂商+汽车金融公司+经销商”运营模式，大力促进汽车消费。五年来，累计发放经销商库存车辆贷款4.3万亿元，对应车辆1972万台，占全国汽车产量的14.6%；累计发放汽车零售贷款3万亿元，对应车辆3168万台，占全国汽车销量的23.6%；累计发放新能源汽车零售贷款3147亿元，对应车辆366万台。

科学定位，推动非银机构高质量发展

金融是“国之大者”，关系中国式现代化建设全局。非银监管条线将坚决贯彻落实党的二十届三中全会和中央金融工作会议精神，引导各类非银机构坚守各自定位，苦练内功，做简单的金融，做特色的金融，在不良资产处置、融资租赁、消费金融等专属领域做专、做精、做优、做强，成为现代金融机构和市场体系必要且有益的重要组成，发挥各具特色的金融功能，不断提升服务高质量发展的能力和水平。

以提升监管能力作为推动非银机构高质量发展的出发点

一是持之以恒加强监管制度建设。坚持依法监管，始终在法治轨道上加强和完善非银监管。加快推进《金融资产管理公司条例》修订，制定出台资产管理公司不良资产业务监管办法等；推动新修订的《消费金融管理公司管理办法》《金融租赁公司管理办法》稳妥落地实施。二是不断提升监管专业性和透明度。深化监管数据治理，不断提高统计数据质量；提升监测分析的效率和效果，弄懂数据背后的“故事”；重点强化对股东股权、关联交易和产品结构的穿透监管能力，按照实质重于形式原则透视数据背后的资金流向、业务逻辑和实质风险。充分运用年度监管评级和季度风险分级，强化对行业性、区域性、系统性风险的监测分析预警，针对重点领域风险定期开展压力测试，制定风险应急预案，防患于未然。

以防范风险和强监管严监管作为非银机构高质量发展的着力点

一是坚持守好不发生系统性金融风险底线。非银机构虽然体量小、分支机构少，看似不会形成系统性金融风险，但决不可麻痹大意，“茶杯里的风暴”也可能外溢蔓延跨界。针对存量高风险机构，必须集中优势兵力，力争个个歼灭，严控非银机构风险蔓延。同时，不断强化风险早期纠正硬约束，抓早抓小、防微杜渐，严控增量风险。二是坚持监管“长牙带刺”“有棱有角”。这是党中央对金融监管工作鲜明的政治要求，也是检验强监管严监管的重要标尺。必须强化非银机构股东资质、资金来源和股东行为穿透监管，严禁资本无序扩张。持续开展股东股权、公司治理、关联交易、资产质量、影子银行和交叉金融领域治理，针对发现的严重违法违规非银机构、股东和实控人、董事监事高管人员、第三方中介机构等，严肃查处，让违法者付出代价，严肃市场纪律，形成震慑。

以更好服务实体经济作为非银机构高质量发展的落脚点

一是充分发挥资产管理公司有别于传统金融机构的逆周期工具和金融救助功能，紧扣服务经济社会发展和供给侧结构性改革主题，努力展现经济金融体系的“稳定器”、金融风险的“防火墙”和金融危机的“救火队”作用，着力防范化解金融和实体经济领域风险。

二是注重发挥四类非银机构特色功能。准确把握金融租赁公司金融属性，做实融物功能，聚焦现代化产业体系建设和大规模设备更新核心需求，精耕细作熟悉擅长的行业和领域，不断突出专业化、特色化经营。鼓励财务公司立足集团主业优化金融服务、提高集团资金使用效率，持续加大对集团内先进制造业、科技创新、绿色低碳发展等重点领域的资金支持力度，推动“专精特新”企业发展；加强普惠金融服务，支持集团产业结构转型和中小微企业等重点薄弱领域。鼓励消费金融公司走符合自身资源禀赋的特色化可持续发展道路，加快数字化、线上化建设，持续提升自主获客和自主风控能力，降低对融资担保公司、保险公司等增信类合作机构的依赖，持续压降贷款利费水平，助力提升传统消费、新型消费。大力推动汽车金融公司创新产品，优化金融服务供给，为汽车销售和消费稳增长发挥积极作用。为贯彻落实国务院《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，近期金融监管总局针对非银机构印发专门通知，引导非银机构聚焦产业高质量发展和人民美好生活需要的关键领域，全力支持推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动取得成效。

三是进一步巩固货币经纪公司传统经纪服务产品优势，创新丰富经纪业务品种，不断提升经纪服务质效。■

（责任编辑　贾瑛瑛）