“水质对赌”赌出生态产品价值实现机制|新安江_新浪财经

转自：中国改革报

发源于安徽省黄山市休宁县的新安江，东入浙江省千岛湖、富春江，汇入钱塘江。多年来，安徽、浙江两省坚持生态优先、绿色发展之路，共同谱写了全流域一体化保护和发展的新篇。图为安徽省黄山市歙县新安江风景。新华社记者张端摄

中国跨省流域生态保护补偿机制的探索之旅，始于如诗如画的新安江。自2012年起，浙江与安徽两省携手并肩，通过资金补偿、对口协作等方式，推动新安江流域生态补偿机制改革走过了近13年的历程，探索出了一条上下游共建共治、互利共赢之路，共同推动了新安江的生态治理。

□ 本报记者白雪杨秦

位于新安江源头的安徽省黄山市休宁县六股尖地区，郁郁葱葱、荫可蔽日的参天古树群耸立云端；江畔黄精丛生，珍贵的中药材在阳光的照耀下，显得生机勃勃；江水清澈，一眼就望到了底，仿佛一幅天然的水墨画卷在眼前缓缓展开。在新安江的尽头——浙江省杭州市淳安县境内的千岛湖上，小舟轻盈摇曳，水面波光粼粼，湖水与蓝天交织成一幅绝美画卷。

中国跨省流域生态保护补偿机制的探索之旅，就始于这如诗如画的新安江。发源于六股尖的新安江，一路向东蜿蜒流淌，缓缓汇入千岛湖。自2012年起，浙江与安徽两省携手并肩，通过资金补偿、对口协作等方式，推动新安江流域生态补偿机制改革走过了近13年的历程，探索出了一条上下游共建共治、互利共赢之路，共同推动新安江的生态治理。

经过多年探索与实践，两省坚持生态优先、绿色发展、合作共赢，不断创新体制机制建设，形成“新安江模式”，为全国流域横向生态保护补偿机制提供了可复制、可推广的经验。

上下游合作势在必行

21世纪初，安徽省黄山市进入工业化、城镇化加速发展阶段，大量污水和垃圾通过新安江进入千岛湖。2010年左右，新安江江面上养鱼网箱罗布，工业废水、农业污水、生活垃圾大量排入江中，导致水质富营养化趋势明显，流域生态安全面临严峻挑战。由于新安江流域上下游经济发展不平衡，发展理念、诉求存在差异，如何平衡保护和发展的关系，如何统筹上下游的利益，如何界定流域保护事权与支出责任，成为一道难题。

彼此情无限，共饮一江水。面对严峻的生态挑战，破局如离弦之箭，势在必行，浙皖携手不容置疑。回溯新安江流域横向生态保护补偿机制的构建历程，充分展现了浙皖两省携手从“试点”到“样板”、从资金补偿到产业协作、从协同治理到共同发展的改革创新的决心和智慧。

2012年，皖浙两省创新模式，坚持流域一体化，建立系统的生态补偿标准体系，大胆签下了一份“对赌协议”以补促治。2012年至2020年，以3年为一轮，接续开展了3轮跨省流域生态补偿试点，试点的主要内容是双方约定流域地区根据流域水文特征和水质国考要求，实施以P值（由高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮4项污染物指标和水质稳定系数、指标权重系数组成）为主要内容的补偿标准体系，两省共同出资注入生态补偿资金池，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，年度水质达到考核标准，补偿资金给上游的安徽，未达标准则给下游的浙江。

“对赌”激励成效明显。试点以来，新安江水质连年达到补偿条件，每年向千岛湖输送近70亿立方米干净水，一直是全国水质最好的河流之一。浙江累计补偿安徽19亿元，安徽省级财政累计拨付补偿资金19亿元，安徽省累计投入超200亿元实施生态治理修复项目。

3轮试点证明，只有正确处理好保护与补偿、生态与发展、试点与制度的关系，才能突破就水论水、单一补偿的思维定势，实现“以补促治、以治促兴”。持续深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革，既要强化激励，又要硬化约束，必须运用制度手段规范生态保护补偿行为，清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配。

3轮试点结束后，浙皖两省凝心聚力，共同谋划推动新安江流域生态补偿机制试点升级拓展。浙皖两省达成延续执行第3轮协议的共识，浙江省先后于2021年、2022年分别兑现两亿元补偿资金，安徽省级财政则每年继续安排补偿资金两亿元注入资金池。

补偿协议由之前3年一轮，延长至5年一轮。2023年至2027年的新一轮协议又有新突破——引入“基数+增长”模式。

探索多元化补偿方式

2019年8月，习近平总书记在十九届中央财经委员会第五次会议上强调，“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿”。浙皖两省携手共建新安江—千岛湖生态保护补偿样板区，探索更多补偿模式。

为落实相关要求，在资金补偿之外，浙皖两省积极探索多元化的补偿方式实现互利共赢。2019年，杭州与黄山签署了包括《杭州市政府与黄山市政府关于推进区域一体化发展打造杭州都市圈合作示范区战略合作协议》在内的“1+9”合作协议；2020年，浙皖两省签订《共建杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道战略合作框架协议》；2021年，杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道被写入国家“十四五”规划纲要；2023年，浙皖两省在保持前三轮P值考核的基础上，创新了产业和人才补偿指数M值，并将M值细分为产业和人才补偿发展指数M1和产业和人才补偿工作指数M2，使之成为浙皖两省分配补偿资金的依据，构建资金、产业、人才全方位的补偿成效评价体系。

2023年，浙皖两省在2023年度长三角地区主要领导座谈会期间签署的《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》提出浙皖两省需共同制定浙皖合作“十件事”机制，加强探索开展产业、人才等多种补偿模式，打造全国样板。浙江省每年通过“浙皖合作十件事”，助力上游安徽省提升生态环境保护能力，增强“造血”功能，变单一资金激励补偿为涵盖水质、上下游产业人才合作等的综合补偿。

据了解，目前2023年度“十件事”全部完成，取得较好成果，2024年度合作事项继续聚焦项目共推、人才共育、产业共建、基本公共服务共享等十方面共计43项细分事项，扩展涵盖通用航空、乡村建设、民宿认证等领域。

从单一资金补偿，到进行多元探索，生态补偿机制正在发挥越来越重要的作用，这不仅有助于生态环境的恢复和保护，也为当地经济转型升级提供了新的动力。

充分彰显四大价值

新安江流域生态保护补偿试点工作在我国流域生态文明建设的历程中占据了重要的示范地位。这项工作不仅促进了流域内各个地区之间的协同保护，还实现了生态效益、经济效益和社会效益的共同提升，充分彰显了四大价值。

深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革，根本在于习近平生态文明思想的科学指引。实践充分证明，生态补偿“新安江模式”和合作区建设是习近平生态文明思想的重要实践成果，来之不易、弥足珍贵。持续深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革必须把习近平生态文明思想作为根本遵循，坚持人与自然和谐共生，坚持保护优先，突出系统治理，从源头治理污染，强化森林、湿地、河湖涵养。坚持绿水青山就是金山银山，推进生态产业化和产业生态化，着力探索生态产品价值实现机制。

深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革，基础在于加强全流域生态环境保护修复。良好的生态环境是开展补偿工作的基础和前提，离开保护谈补偿，就如同无源之水、无本之木。改革过程中，上游地区始终坚持生态优先、绿色发展理念，开展山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，做到水上污源全收集、岸上污源全覆盖、产业污源全监管，切实守护新安江“一江清水”，构筑起长三角地区坚实有力的绿色生态屏障。

深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革，核心在于促进上下游协调联动发展。山水林田湖草沙是一个完整的生命共同体，只有强化流域上下游协同联动、双向互济，流域治理才能握指成拳、形成合力。改革实践过程中，皖浙两省坚持省际共商、生态共治、发展共享，按照“谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿”的原则，综合运用行政和市场手段，推动流域下游地区对上游地区进行资金补偿，积极探索产业协作、园区共建、人才培训等市场化、多元化补偿路径，变“水质对赌”为“合作共赢”，实现上下游融合共生发展。

深化新安江—千岛湖生态保护补偿机制改革，关键在于健全政策制度保障体系。改革是由问题倒逼而开始，又在不断解决问题中得以深化，只有坚持问题导向、增加制度供给，以健全制度规范行为、以严惩重罚倒逼落实、以改革实践推进机制创新，才能实现从“常治”到“长治”。改革过程中，浙皖两省突破流域段落化管理体制障碍和利益固化的藩篱，坚持机制创新与政策创新并举，调整完善市域经济社会发展考核评价指标，制定出台一系列地方性法规制度，以制度刚性守护青山绿水，形成了责任清晰、奖罚并重、行之有效的长效机制。

十年磨一剑。随着“新安江模式”的逐步推开，“谁受益、谁补偿”的制度体系在我国已初步建立，如何实现“高质量、可持续”补偿已成为新的改革课题。接下来，浙皖两省将继续沿着习近平总书记指引的方向，携手共建新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区，围绕流域生态保护、协同促进高质量发展、创新生态环境保护机制等方面继续探索实践，加快形成跨界流域生态环境保护新路径新模式。