CFIC导读
◆相关部门将坚持打防并举、标本兼治，深化公司治理，压实中介机构责任，增加基础制度供给，加强联合惩戒与社会监督，从源头防范造假发生。
国务院办公厅日前转发中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（以下简称《意见》)，为做好当前和今后一段时期资本市场财务造假综合惩防工作指明了方向。
接受中国证券报记者采访的市场人士表示，惩治财务造假既要“治”也要“防”，“常态化长效化防治财务造假”是《意见》的一大亮点。据悉，相关部门将坚持打防并举、标本兼治，深化公司治理，压实中介机构责任，增加基础制度供给，加强联合惩戒与社会监督，从源头防范造假发生。
增强公司治理内生约束
业内人士认为，《意见》提出增强公司治理内生约束，意义重大。
具体来看，《意见》明确，要督促董事和高级管理人员履职尽责。清华大学国家金融研究院院长田轩等专家表示，近年来，证监会推动“三会一层”归位尽责，建立有效的制衡约束机制。公司内部完善形成有效的公司治理机制，确保股东大会、董事会、监事会、管理层在决策、执行和监督等方面的分工和制衡；强化“关键少数”治理意识，明确董事、监事和高级管理人员忠实勤勉的责任边界；同时推动上市公司多途径强化投资者关系管理，丰富各类股东参与公司治理的方式和通道，健全上市公司业绩说明会常态化机制，积极引导中小投资者参加股东大会。
增强公司治理内生约束，也要抓住“关键少数”行为，强化对背信主体的追责。据悉，证监会将引导控股股东、实际控制人自觉维护上市公司独立性，聚焦做大做强上市公司主业，切实保障投资者合法权益。从严从快查处滥用控制权、损害中小投资者权益的违法违规行为。同时，对背信主体的违规行为积极采取措施，维护上市公司利益。事前采取措施，督促独立董事发挥监督作用；事中严格把关，及时叫停侵占行为；事后督促董监高向大股东追责，对于董监高怠于追偿的采取纪律处分，对侵占行为未予整改的公司依规实施风险警示。此外，依托中小投服中心，持续推动运用代位诉讼、支持诉讼、代表人诉讼等程序，畅通中小投资者对利益侵害行为的民事救济渠道。
强化对背信主体的追责也将发挥合力。最高检第四检察厅厅长张晓津表示，检察机关将坚持“零容忍”要求，依法严厉打击严重破坏资本市场秩序犯罪，全链条追诉背信损害上市公司利益等关联犯罪。
压实“看门人”责任
在市场人士看来，压实中介机构“看门人”责任也是从源头防范造假发生的重要举措。
《意见》提出督促保荐机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等中介机构加强执业质量控制等具体要求。
围绕这些内容，近期，证监会等部门不断加强制度供给，优化市场生态。
在优化完善审计评估备案监管制度方面，证监会近期联合财政部研究起草了《资产评估机构从事证券服务业务备案办法（征求意见稿）》，并向社会征求意见。从把紧备案入口、强化持续监管、畅通备案出口等方面全面从严监管，通过严格备案管理穿透证券审计评估业务监管全过程，督促已备案机构提升执业能力和质量。
在持续增加规则制度供给方面，证监会近期还发布《监管规则适用指引——会计类第4号》等规则，明确对原始权益人合并财务报表层面REITs 其他方持有份额列报等市场反映较为集中的会计问题监管口径。
据悉，下一步，证监会将收集整理近期市场较具普遍性和代表性的会计审计问题，持续出台会计审计监管规则适用指引，强化对审计评估执业行为、经营主体财务信息披露行为的规范引导，推动提升财务信息披露质量。
保护“吹哨人”合法权益
加强联合惩戒与社会监督也是常态化长效化防治财务造假的重要抓手。在市场人士看来，随着财务造假等证券市场违法行为的隐蔽性不断增强，监管难度日益增加，加强联合惩戒与社会监督将有效缓解这一难题。
《意见》提出，将财务造假、资金占用和配合造假等严重违法失信主体纳入金融领域严重失信主体名单，推送至全国信用信息共享平台，并将相关信息在“信用中国”网站和国家企业信用信息公示系统进行公示，依法依规实施联合惩戒，强化失信约束。
“被列入严重失信主体‘黑名单’，或将面临被限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务，有履行能力但拒不履行的严重失信主体或将被实施限制高消费行为等措施，叠加公示等举措将产生较强警示效应。”田利辉说。
《意见》还提出，完善财务造假等重大违法违规行为内部人士举报奖励机制，提高奖励金额，保护“吹哨人”合法权益。发布典型违规案例查处情况，加大警示宣传力度。
“‘吹哨人’可以作为证券市场监管部门获知违法信息的补充来源，提升监管效率，但我国各行业‘举报有奖’的系统性机制相对单薄。建议进一步明确举报人身份保密制度，也可考虑规定‘吹哨人’遭受打击报复后的救济途径，比如公安机关、派出机关对其进行保护等，也可规定对被举报人实施报复行为的法律后果等。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
本文来源：中国证券报
作者：昝秀丽
构建财务造假立体追责体系 让以身试法者“不敢再犯”
7月5日，国务院办公厅转发中国证监会、公安部、财政部、中国人民银行、金融监管总局、国务院国资委制定的《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（下称《意见》）。其中提到，坚决打击和遏制重点领域财务造假。加大股票发行环节现场检查和督导力度，聚焦业绩异常增长等情形，严防“带病闯关”。严厉打击系统性造假和配合造假。
同日，证监会还发布了新查办的5起上市公司财务造假等信息披露违法案件。上海证券报记者获悉，下阶段证监会将进一步从严监管企业发行上市活动，加大新股发行领域现场检查和督导力度，对现场检查中的撤回企业“一查到底”；强化已上市企业监管力度，持续加大对财务造假的惩戒力度，使造假参与方“一处失信、处处受限”；综合运用行政监管措施、行政处罚、民事赔偿、刑事追责、诚信惩戒和退市监管、自律管理等手段，构建对财务造假进行打击的“长牙带刺”立体追责体系。
对现场检查中的撤回企业“一查到底”
今年以来，证监会加大对股票发行环节现场检查和督导，修订完善现场检查及配套制度，强化检查发现问题惩戒力度。
3月15日，证监会修订并发布《首发企业现场检查规定》，进一步规范首发企业现场检查程序与方式。4月30日，证监会进一步修订并发布《中国证监会随机抽查事项清单》，将首发企业现场检查随机抽取比例从5%大幅提高到20%。此外，沪深交易所同步修订首发企业现场督导业务规则，优化督导类型、适用情形及检查范围。
在业内人士看来，上述措施有助于压实发行人及中介机构申报责任，加大资本市场“入口关”把关力度，有利于督促引导各方强化申报质量，从源头上提高上市公司质量。
上海证券报记者获悉，下阶段，证监会将进一步从严监管企业发行上市活动，压紧压实发行监管全链条各方责任，加大新股发行领域现场检查和督导力度，切实发挥现场检查对书面审核的补充验证延伸作用，探索重大疑点稽查提前介入，依法立案查处；对现场检查中的撤回企业“一查到底”，切实落实“申报即担责”；切实树立对投资者负责的理念，强化资本市场功能发挥，从源头提高上市公司质量。
对以身试法的造假者打到“不敢再犯”
今年以来，证监会进一步加大财务造假行为打击力度，共对财务造假、欺诈发行等作出处罚60余件，罚没款金额46.33亿元，2023年同期罚没款金额3.22余亿元，同比增1315.39%；惩处责任主体109人（家）次，市场禁入22人次，其中采取10年以上禁入的8人次，市场禁入人次同比增长22.22%。
从今年查处的案件来看，主要呈现三个特点：一是对欺诈发行行为严惩不贷，比如严肃查处恒大地产通过提前确认收入方式虚增收入及利润骗取发行核准行为，对恒大地产罚款41.75亿元。二是加强对“首恶”“关键少数”惩戒力度，如奇信股份案中有关公司实际控制人叶某授意、指挥公司从事欺诈发行和信息披露违法行为，证监会对叶某处以1400万元罚款并采取终身证券市场禁入措施。三是穿透识别、依法严惩通过多种手法造假的行为，比如对华讯方舟形成资金闭环、业务闭环的智能自组网等业务穿透识别，对其财务造假等信息披露违法行为，对公司及责任人员处以1910万元罚款。
业内人士表示，针对财务造假行为，监管部门应视情形区分上市公司、实际控制人、董监高等主体责任，分类处理，对以身试法的造假者重拳出击“痛击筋骨”，打到“不敢再犯”；在财务造假相关案件量罚时，需要综合考虑造假金额、持续时间、行为后果、配合调查情况等多种因素，造假金额仅是诸多量罚考量因素中的一个方面，不应简单将造假金额绝对值与行政处罚金额挂钩。
构建“长牙带刺”立体追责体系
“行政处罚只是违法违规追责链条上的一个环节，不是唯一更不是全部。”证监会相关部门负责人表示，下一步，证监会将始终坚持“严”的行政执法主基调，在行政处罚之外，积极支持对财务造假等各类违法违规行为的刑事追责和民事赔偿等工作，持续加大与公检法各部门的联动，对财务造假中涉嫌犯罪线索及时移送公安机关追究刑事责任；综合运用行政监管措施、行政处罚、民事赔偿、刑事追责、诚信惩戒和退市监管、自律管理等手段，构建对财务造假进行打击的“长牙带刺”立体追责体系，为资本市场高质量发展保驾护航。
同时，证监会将持续推动修订注册会计师法，并推动制定上市公司监督管理条例，进一步强化对上市公司控股股东、实际控制人等背信损害上市公司利益，金融机构、客户、供应商等第三方配合上市公司造假，以及注册会计师审计违法行为等的责任追究力度，将严重造假的上市公司及相关责任人员列入严重失信主体名单，努力破除造假“生态圈”，持续加大对财务造假的惩戒力度，使造假参与方“一处失信、处处受限”。
此外，打击财务造假也离不开一线监管部门的通力协作。数据显示，2022年至2024年4月30日，就沪市公司财务造假相关违规行为，上交所共作出31份公开谴责，并公开认定33人不适合担任上市公司董监高，共作出15份通报批评，以及19份监管警示。2024年以来，深交所已对13家存在造假或占用公司的28名“关键少数”，采取终身至3年不等的公开认定措施。
下一步，沪深北交易所将进一步强化造假占用“关键少数”的惩戒力度，用好用足现有监管工具箱，做到应罚尽罚、应用尽用，全面加强打击违规行为的范围和强度。同时，推动相关部门进一步完善与财务造假相关主体的刑事立法、民事赔偿规则，加大对配合财务造假第三方的刑事追责力度。
本文来源：上海证券报
记者：梁银妍、汤立斌
微信编辑：刘思乐
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