1936年9月，为改变各商业银行投资农村地区的无序竞争，国民政府成立专司农村金融业务之责的机构——农本局，隶属实业部管辖。1936-1937年，农本局以“调整农业产品，流通农业资金，藉谋全国农村之发达”为宗旨，开始开展提携农村金融工作。全面抗战爆发伊始，为应付新的形势变化，农本局职务扩大，农村金融业务之外，需要涉及粮、棉购销业务，稳定后方衣食来源。但因业务不济，在1940年底与1942年底，其历经两次机构改组。第一次改组，农本局粮食、农贷等主干业务划归其他部门管理，专营花纱布购销、平价业务；第二次改组，农本局改组为花纱布管制局，行政隶属关系发生彻底变化，从经济部转向财政部。
关于农本局的研究，学界多集中于全面抗战初期其开展的农贷金融业务，对其组织进行整体分析成果不多。在已有研究的基础上，我们可以对农本局两次改组的细节和深层动因提出疑问：在农本局的改组过程中，派系政治与人事纠纷以何种方式发挥作用？不同派系有何诉求？引发人事纠葛的内在动因又是什么？
有鉴于此，本文以当事人的日记、呈函、回忆录为中心，以孔祥熙在农本局中的话语权变动情况为线索，考察战时特殊环境下，国民政府高层如翁文灏、孔祥熙、何廉、何浩若、穆藕初等人之间的复杂人际互动对农本局两次改组的影响，以此窥探影响国民政府战时机构走向的主观与客观因素。
孔祥熙虚衔理事长：农本局早期运作与业务扩张
按机构设立之初的制度构想，农本局由实业部联合国内各银行共同组织，运作资金由官、商两部分合作注入。其中固定资金由政府每年拨付国币600万元，分5年付清，合放资金则由各参加银行投放。每年各参加银行需合缴600万投放农本局，同样分5年拨付。由于农本局的运作需要银行资金投入，为笼络人心，国民政府成立包含政府高级官员和金融界头面人物的理事会，由理事会决定局务政策。从农本局组织规则上看，理事会职权清晰、事权较大，包含制度制定、人事安排、业务规划、经费预算等。理事会成员共23名，分当然理事和银行理事，政府简派的11名官员为当然理事，其余12名为银行理事。孔祥熙时任中央银行总裁，为金融主管长官，在蒋介石建议下担任农本局理事长。除此之外，农本局设总经理1人，协理2人，分别由实业部在理事中遴请担任，负责具体局务的开展。
从整体上来看，为了拉拢银行界的投资，在组织管理架构方面，国民政府给予银行理事较大的数量优待。在成立之初，农本局银行理事就比政府理事多1席位。1937年4月，理事会下设5名常务理事，银行代表常务理事亦比国民政府常务理事多1席位。但银行理事的权力不如数量方面占据优势，国民政府对其限制颇多，各银行推举的理事任职期限以5年为限，而政府当局推出的当然理事则无任职期限要求。且代表政府背景的理事长孔祥熙，在法制规定上拥有较大权力，除了在会议时担任主席外，特殊情况下亦可召集临时会议，表决结果出现同数时还担任裁决者，统一意见。
细探农本局理事会的内部权力结构，除了银行界理事“量多权小”外，农本局其他政府理事，如内政部长、财政部长、铁道部长、交通部长、全国经济委员会委员长等，因不是农本局直接主管长官，对农本局管理话语权亦较小。按照制度规定，理事长孔祥熙有决定农本局局务发展的权力，但实际其乃行政长官兼职虚衔，对农本局局务发展影响不大。因孔祥熙为中央银行总裁，负责主管金融，而农本局资金需要各银行合放挹注，由其担任理事长可表示政府对此局的重视。其实农本局长期在实业部的管辖下，由其主导，孔祥熙不便干涉：“惟以该局自成立以来，原系隶属前实业部，祥熙奉命承乏理事长，职务不过开会时担任主席而已，至于实际业务，过去因隶属关系，管理权责由吴部长达诠（吴鼎昌）主持。”
在实业部管辖下，农本局日常运作由实业部部长吴鼎昌推荐的总经理负责。农本局第一任总经理为陈振先，在其任内即着手开展以农业仓库、合作金库为主的农村金融业务，以促进农产供销。但由于资金和人手不足，其业务开展较为缓慢。1937年10月，农本局在西迁途中，何廉接替陈振先，担任农本局总经理一职。何廉是著名经济学家，南开大学经济系教授，擅长社会经济调查，在农村经济研究领域颇有建树，与蒋介石倚重的政学系代表人物吴鼎昌、翁文灏关系密切。接任农本局总经理职务不久，同年11月，在蒋介石的任命下，何廉也同时出任农产调整委员会主任。农产调整委员会为抢购战区农产物资而设，隶属军事委员会管辖。棉产收购一项，因中国棉花产区分布较广，农产调整委员会即委托棉业界规模较大的中国棉业公司和金城银行所办的通成公司合组成棉业办事处，由吴味经担任处长主持棉花收购。至此，何廉同时身兼两要职，一方面通过农本局负责运作农村农贷业务，推动农村金融业发展，另一方面通过农产调整委员会抢购战区农产物资，以满足大后方日常社会之需与军需物资供应。
1938年1月，为应对战局，国民政府对行政机构进行调整，把叠床架屋的经济行政主管机构统归经济部管辖。实业部改组为经济部，农本局亦随之转入经济部下属。新成立的经济部由翁文灏担任部长，何廉担任经济部常务次长。因何廉主持农产调整委员会，农产调整委员会改为农业调整处，并入农本局直属。经此组织调整，农产调整委员会关于农产运销的相关业务转入农本局，农本局同时得到其3000万专款资金挹注。为了让农本局同时肩负流通农村资金和农产运销工作，何廉在其任内对农本局开展大刀阔斧的改革。为适应抗战需要，便利业务推进起见，何廉扩大农本局内部组织。他将农本局原有农产、农资两处改为业务处，主管金库、仓库等业务，增设农业调整处，负责原农产调整委员会农产购销之责。此外，他还将前农产调整委员会的棉业办事处改为福生庄，设总庄于重庆，在全国各地设立分庄。为配合物资运输，还专门设立运输办事处，承购销农产品公路运输之责。
翁文灏与此同时，在全面抗战爆发后，农本局理事会及理事长对局务管理则完全处于失语状态。由各参加银行共同拨付的合放资金，除第一期外，其后未继续拨付，农本局只能依靠每年政府拨付的固定资金开展业务，且银行界理事分散在上海和香港，未能到内地参加农本局理事会。理事长孔祥熙在农本局成立未久，即奉国民政府之命赴英参加英王加冕典礼，回国后担任行政院院长，政务殷烦，对农本局事务亦较少参与。此时期农本局的工作计划基本按照总经理意志、设想进行，理事会为虚设。为推进农本局工作打算，何廉曾经向各理事递呈计划文件，虽然他尽量将规划书传递到地址清晰的理事，但并没有得到任何回复，只有递交给蒋介石的工作计划得到回复。
1940年，大后方粮价进入猛涨时期，尤因川省1940年秋歉收及粮户囤积居奇等原因，粮价上涨超过了一般物价上涨的程度。因农产调整委员会在农产购销方面的经验，蒋介石责令农本局购销粮食，承担大后方的食粮供应责任。至此，受时局的影响，农本局业务被迫扩大，既要承担以前的农产信贷工作，还要负责农产购销，以调节后方日益高涨的日用品物价水平，稳定重庆物资市场。农本局承担的粮食、棉货购销任务繁重，战时环境更增其难度，因而农本局处境极为窘迫。1940年底发生于大后方的“平价大案”，波及经济部负责平价事宜的相关部门。经济部相关职员、长官被传讯审问。农本局因负责粮棉的购销，成为这次案件中重点稽查的对象。案情发生后，政学系相关人员协作出面，保全经济部相关职员。张嘉璈上谏蒋介石对学术官吏需体面，卢作孚、秦汾、何廉、翁文灏亦纷纷向行政院递交辞呈。
翁文灏认为在处理“平价大案”的过程中，孔祥熙的亲信财政部次长、审查委员之一的徐堪有意打压经济部各相关职员，他在日记里记录：“从种种事实来看，徐堪存心与若干人为难，以彼著名污吏乃竟大胆欺凌正人，当局竟受其蒙蔽，可叹莫过于此。”但“平价大案”发生后，“翁”“孔”之间关系尚未缓和，翁文灏还向孔祥熙报告此事经过，请其协助。翁向孔论及如果被拘捕的经济部主管同人不能办公，则物价管理工作势必将停顿，希望孔祥熙予以救济。孔祥熙对翁文灏的辞职行为也多做挽留。但在平价大案发生后孔祥熙开始逐步介入到农本局的业务活动中，其虚衔理事长的身份开始务实化。
初步介入：第一次改组与业务分割
经过政学系的努力，被拘留审问的经济部职员得以释放，“平价大案”最终平息，但蒋介石认为农本局衣食平价未有成绩，需要修改组织，另行派员接管。在农本局第一次改组的过程中，孔祥熙一反常态，积极以理事长身份介入农本局改组过程，并获得了初步成功。
当理事长职务为虚衔之时，孔祥熙对农本局发展甚少过问，采取不支持态度。1938年5月，孔祥熙在武汉成立农产促进委员会推广全国农业，直属行政院管辖，推荐著名纺织实业家穆藕初担任总经理。穆藕初深得孔祥熙赏识，两人关系较为密切。全面抗战爆发前，孔祥熙担任实业部长时，即推荐穆藕初为中央农业试验所主任。何廉认为农产促进委员会属于孔祥熙私人控制领域，其开展的工作与农本局重复，利用与农本局有合作关系的人员、机构做着与农本局相同的事情，与农本局争夺资源。何廉自述，在对抗孔祥熙组织农产促进委员会和这个委员会重复经济部农业方面的工作过程中，导致他辞去了经济部次长的职务。除此之外，孔祥熙在拨款事情上常与何廉意见不合。何廉对孔祥熙钳制农本局的印象深刻：“他对我们的工作漠不关心，甚至加重我们的工作，企图利用我们的重要人员暗中破坏我们的组织，他支持他的次长徐堪对我们施加压力，削减对我们的拨款，甚至他自己也提出过相同的建议。”
在农本局第一次改组过程中，孔祥熙利用时机，以理事长身份与经济部争夺农本局管理事权。孔有此意，即在于他认为农本局开展的业务，不论是收购物资还是推进农贷方面的工作，都与其主管的银行业务冲突。1939年3月6日，在全国第二次金融会议开幕演讲中，孔祥熙即强调省地方银行负担的任务不专属于一般普通银行之性质，在非常时期有特殊使命。即包括“如何发展地方经济、如何扶助发展农工商业、如何推进农贷、如何收购重要物资……”。甚而，1940年元旦，孔祥熙在对中央银行全体同人讲话中，亦明确了中央银行率金融维持、物资开发、经济调剂、军需供应等职。同样在对中央信托局职员的训词中，孔祥熙谆谆教导他们重振中央信托局事业，以免被人指摘，要求大家在后方物价高涨的环境中，“多购货物以应市场需要，平抑物价，自易获得社会同情……”，而“农本局不能办者，中信局应能办，中信局放弃此种机会，此种权利，许多应做之事而不做，交办之事则仍循旧迹，坐失时机，几忘现在是抗战中期矣”。
翁文灏作为农本局直属领导，对农本局改组事宜早有思忖。农本局职能扩大后，所承担的工作即因无权无资金的支持，开展极为困难。其中，依靠福生庄在全国完善的购销网络，棉业购销事宜开展尚未顺利，而粮食购销与农贷开展都较为困难。何廉认为在战争和通货膨胀的条件下，食物控制是一项十分复杂和困难的事，农本局一无资金，二无人手，三无政治权力，承担此工作较为困难。而自从1939年四联统筹农贷办法实行之后，农本局所需资金，未能得到充量供给，各金库农贷业务，就已经陷在半停顿的状态。“平价大案”后，何廉引咎辞职，翁文灏主动提议将农本局所承担的粮食业务交予全国粮食管理局管理，农贷业务交予中国农业银行负责，其改为花纱布管理局，专管花纱布业务。此项构想，需要取消理事会，把农本局转变为专门管理棉业之行政机构。翁文灏甚至建议关于总经理的继任人选，由农本局原班子人员担任。但孔祥熙却不愿意放弃对农本局所拥有的名义上权力，他全力保留理事会，并且插手农本局继任人选，与翁文灏意见不同。
在农本局拟改组之初，孔祥熙即转变态度，对农本局多加关心，重塑理事长权威。1941年1月8日，为慰勉农本局职员在工作中的辛苦付出，孔祥熙在重庆嘉陵宾馆招宴农本局协理蔡承新及4名科长，以资激励他们的工作。1月28日，孔祥熙以行政院副院长身份知会翁文灏，不放弃农本局理事长职务，且将召开理事会讨论农本局改组事宜。关于理事会全权决定农本局事宜的消息不胫而走。1月30日，中央日报记者透过有关方面消息，报道“农本局一切决定于理事会，今后一切业务方针之审定，以及内部机构之调整,将由农本局理事缜密商讨。”1月31日，农本局各相关人员专门在孔宅举行暂停很久的理事会，讨论农本局改组相关事宜。经该会决定，同意翁文灏前述将农贷、粮食业务划归出去，农本局业务缩窄的改组意见。但决定保留理事会，余留商股资金转入改组后的农本局。
此次理事会召开后，孔祥熙理事长的身份在农本局内影响日益加深，其本人对局务的干预亦更加频繁。2月2日，他以理事长身份致电农本局职员，慰勉他们在工作中的刻苦耐劳，表达自己对局务发展的关心。在农本局总经理继任人选未确定以前，由孔祥熙亲信、财政部次长徐堪暂行处理一切局内行政事宜。2月4日，孔祥熙又推荐与自己私交甚好的农产促进委员会主任穆藕初担任农本局总经理，揽管理农本局之责。这一时期，不是由经济部指派农本局原协理或经济部内部人员代管农本局行政事务，而是由徐堪暂行代理，及不同意翁文灏推荐农本局内部人员担任总经理一职，转而推荐穆藕初任职，本身即表明孔祥熙作为理事长在农本局内部话语权增强。他对农本局的干预程度逐渐加深，可以左右人事任命。
1941年1月底的理事会并未完全解决农本局改组后的全部问题，后续理事会拟进一步切割农本局与经济部的关系。1941年4月初，农本局理事会议召开后，各大报纸纷传农本局将取消，另组一公司取代之，新组织的公司仍为官商合办，拟定名为棉麻公司。但新公司在行政归属上，却拟从经济部改隶财政部贸易委员会。将农本局改组为公司，改隶财政部不了了之，后续各报又传理事会拟将农本局下属组织福生庄改名为棉麻公司。改组福生庄为公司的想法已脱离最初改变农本局“衣食平价未有成绩”的想法。因福生庄自经营棉纱布匹棉花业务以来，“调剂农村，收效甚大”，数年之间仅四川各县镇即设有百余分处，无改变组织以增强业务效能的必要。虽然这一系列改组想法在7月后均已作罢，农本局仍隶属于经济部，只是撤销福生总庄，改为业务处，各地分庄仍存在，接受农本局管理。但多种改组方案已显露出孔祥熙主导的理事会试图将农本局名下业务、甚至组织本身逐步从经济部分割出去的意图。
作为农本局的直属上司，翁文灏在改组过程中话语权较小，最直接的原因在于孔祥熙的想法得到了蒋介石的支持。但由于翁文灏与孔祥熙对物资统制理念不同，孔祥熙插手农本局第一次改组后，翁文灏仍想利用行政手段，从组织结构改造农本局。翁文灏一直认为金融、交通、经济建设三者之间，彼此相互联系，相携并进，非常重要，因而一直设想通过成立一个最高经济机构来统筹战时经济相关事宜。全面抗战爆发前，翁文灏、何廉就曾向当局建议“设立最高经济委员会，直隶国府，负统筹设计与集中之责，其地位与职权同于军事委员会”。“平价大案”及农本局改组事，让翁文灏更觉财政、交通、经济互相配合对战时经济的重要性。为改变现状，翁文灏尝试想寻求宋子文的帮助，1941年1月22日，翁文灏电宋子文，“言经济崩溃，迟恐更甚，最好改良行政机构，如不易即行，战时经济组织，中外专家，筹划改善金融、运输等项亦有可益，盼设法补救。”
孔祥熙则认为“金融的运用，与物价的升降，关系綦切”，金融的使命，“即在使资本流入生产部门，一面使物资产量增加，一面使市场投机、囤积的资金减少”，按此操作，则物价自平。物价问题发生以来，财政部自始即不断努力，设法调整，“或于金融政策方面，防御于机先，或与有关部署，共求补救之道”，四联总处已拨付大量资金，用于工农业贷款及物资内运，为物价平抑做出了贡献。而且国民政府设立的物价平抑、管制机关，均依赖四行总处的拨款协助才能开展业务。基于金融手段可以有效控制物价的理念，孔祥熙不想放弃依托财政部对战时经济管制干预的权力。国民党十中全会第九次大会讨论设立战时经济作战部，集中管理与经济有关事宜时，孔祥熙主管的财政部就不愿意把物资事项有关的贸易委员会和专卖局划出。因此，当翁文灏再次建议以行政手段，从组织归属方面商讨农本局改组问题时，孔祥熙与其发生意见分歧。
1941年秋，大后方物价水平波动剧烈，国民政府为应对大后方物价思虑极多，翁文灏借此机会，拟设立专门之物价管理局，事权集中，协调战时财政、经济与交通事宜。11月8日，翁文灏向蒋介石呈函，说明物价管理局成立之必要。他认为物价的高涨受运输、法币等因素影响较多，为防止物价在战时特殊环境下剧烈变动，平价工作应统一管理。为此应设立物价管理局，直隶行政院，以便提高地位，指挥得其灵便。而对于物价管理局的组织，翁文灏建议“后方物资价格，除粮食及指定工矿产品，由粮食、经济部分别主管外，其有关人生必需之重要物品，由物价管理局统筹供应，平衡价格”。此建议直接表达了翁文灏拟把专管花纱布事业的农本局归并至物资管理局，从经济部分割出去，提高其地位，交由行政院直辖的意图。11月13日，蒋介石主持行政院经济会议第四十一次会议，经商讨后认为翁文灏所拟设立的物价管理局，“负有主要日用必需品供应及管制责任，为免引起市场波动起见，似可改称为物资局，仍隶属于经济部，将现有主管花纱布燃料及日用必需品平价购销机构统行归并该局，以收盱衡全局统筹支配之效”。依照此要求，经济部的农本局、平价购销处、燃料管理处亦应归并到物资局下属，在物资局主管长官指导下开展具体事务，此事引起了孔祥熙的强烈反对。
翁文灏的设想在这一阶段得到蒋介石支持，一定程度上与孔祥熙的疏忽有关。1941年10月末，孔祥熙因为患上疟疾，休养在家，部院等活动并未出席，对此阶段部院会议讨论事务没有及时予以关注。直至1941年11月20日，翁文灏从蒋廷黻处得知，孔祥熙反对设物资局，“必力争”，或许孔祥熙的争取发挥了作用。同日，蒋介石对物资局成立方案另有指示，“（物资）局可设，归经济部管辖，局长地位可较高，经济检查可归局长指挥，其他机关可不改组”。即便如此，在物资局成立之初，孔祥熙听此消息，仍向翁文灏抱怨，农本局领导班子应当辞职、穆藕初应辞去农本局总经理一职、他也可以辞去理事长职务。
彻底接管：第二次改组与改隶财政部
按照政令，农本局虽归隶于物资局管辖，但并不改组，保持较强的独立性，这为农本局、物资局爆发矛盾，再次改组埋下了导火索。1941年12月3日，翁文灏邀行政院经济会议副秘书长何浩若面商，请其担任物资局局长。由于物资局所管三机关不改组，人事问题掣肘较多，何浩若起初并不愿意担任物资局局长一职：“何君言，孔把持农本局，吴闻天（平价购销处处长）奔走孔门，故三机关中有二机关实不能管，故不愿任局长”。1941年12月30日，行政院会议正式通过物资局成立决议。物资局在人事组织方面，设局长一人，承经济部长之命，综理局务，副局长二人，辅助局长，处理局务。行政院经济会议副秘书长何浩若为局长，农本局总经理穆藕初出任副局长。虽然这一人事任命即有调和物资、农本两局关系的意图，但中枢直接要求物资局对所属三机关不予过多调整，难免给后续的工作带来较大隐患。其中尤以农本局与物资局矛盾较大，两者在收购陕西陈棉事发生了很大冲突，以此为“导火线”最终引发了农本局的再改组与物资局的撤销。
1941年12月，太平洋战争爆发，日本加强经济封锁，严重影响大后方的经济状况。依靠外运为主的棉货业受时局影响，价格涨幅较大。物资局成立以来，对棉业问题较为关注，拟颁布《统筹棉纱供销办法》，从棉纱入手，再按照蒋介石的命令，逐步统筹棉花、棉布两项之统制。其中，陕西的关中一带，是后方各省用棉的主要源产地，物资局督促农本局在1942年收购原棉30万市担，农本局分配到陕豫区24万市担。能否控制陕西棉花市场，成为物资局管制花纱布成败的关键。但因农本局、物资局存在较大分歧，陕棉收购事并不顺利。
1942年12月2日在蒋官邸召开国家总动员会议第24次常务委员会，在孔祥熙先行退席的情况下，翁文灏于会上报告：“陕西陈棉限于十一月份由农本局按六百元价收购，迄今尚未实行。”蒋于会后手令：“农本局总经理穆湘玥推诿塞责，贻误重要业务，应撤职查办。”对于农本局穆总经理的是否存在失职情事，孔祥熙、翁文灏意见不同。会后，被撤职查办后的农本局总经理穆藕初即于当日签呈蒋介石关于陕西征购屯棉问题经过事实。穆氏认为管理市场、物资登记完全为物资局职责，农本局仅负收购之责，在物资局办理登记等各项行政工作，未曾办妥之前，农本局自无从着手收购。且“物资局对于征购陕西陈棉，有延迟未办的情况，且有违法滥发运输许可证，逃避棉花数万担之事实”。
1940年的上海孔祥熙在知晓此事后，即以理事长身份签复蒋介石，说明农本局收购陕西陈棉过程及总经理穆藕初的立场。同穆藕初签呈内容观点一致，孔祥熙亦认为“物资之征购，向有定章，必须物资局依法将登记调查等行政手续办妥，始能收购”。农本局奉命收购陕西陈棉后，已经将一切事务筹划预备，等候物资局各项行政手续办好，即可随时收购。而且农本局收购陈棉并非“未有成绩”，根据驻陕物资局专员汤象龙12月4日最新电报内容，收购陕西陈棉进展顺利，数日即可完成。最后孔祥熙表明“过去农本局、物资局各执一词，实有误会”。穆藕初的签呈加上孔祥熙的解释，事后蒋介石特别在备忘录里提及“对穆湘玥查办事，亦操之过急也。”
作为物资局、农本局的直属上司，翁文灏虽看似采取中立态度，但实则更偏向物资局。他认为收购陈棉确系农本局之职责，物资局驻宝鸡职员舞弊案，已经查清，尚不至于对陕棉收购造成重大损失。农本局收购陈棉工作，确已进行，但“该局准备未周，以致工作有欠积极”，且穆藕初对于“该局福生庄在陕办理情形未充分注意”。陕棉办理之所以出现稽延，部分原因在于“何穆两员缺乏合作，致多周折，但对于公务并未存心拖延，亦属事实”。最后，翁文灏给出结论，穆藕初对待公务难免过重感情，有“推诿责任之嫌”，但“陕西陈棉确已实行收购，此时善为促进，尚不至有过大之贻误，且该员持躬清廉，并无假公营私之弊，可否伏恳召鉴，免于置议，或改为停职而免于撤职处分”。
以穆藕初“撤职查办”为“导火索”，关于农本局退还商股，收归国营进行改组一事，再次被提出来。物资局局长何浩若在此事发生之前，本拟辞职，此事之后，何浩若打消辞意，拟自兼农本局总经理。此外，他还积极推进农本局改组。何浩若依据物资局成立之初，蒋介石曾指示物资局所辖原有机构不改组，但如有必要，统一管理后，“再行调整可也”的手令，认为物资局已成立将近一年，所辖各机构业务均有变更，为应用灵活起见，似宜酌予调整，其中农本局“现为官商合办机构，收有商股五百九十万元，迄未退去，过去，遂视管制工作为代办性质，且该局专办花纱布购销业务，原有农贷、农业合作及粮食购销均已划出，仍称为农本局，既或名实不符，以局辖局，亦难运用灵活，拟请将农本局商股退出，改组为服用品管理处”。
翁文灏虽然支持农本局退还商股的改组意见，但却担心孔祥熙会再次不赞同改组意见。他告诉何浩若农本局改组实施的困难，“改组办法（即农本局第一次改组）早已陈蒋，得其同意，嗣又对孔（祥熙）顾虑，而不实行”，“此次不知如何了结也”。此时，孔祥熙的确在农本局事务内占有绝对的话语权，理事长身份已非昔日“虚衔”，更因其行政院副院长的身份，对农本局改组更有绝对话语权，因蒋孔之密切关系，蒋介石亦尊重其对农本局该组的意见。12月6日，蒋介石在与翁文灏的见面中，重申“物资局、农本部（局）组织宜与孔副院长相商”的意见。
在蒋介石的支持下，孔祥熙再次掌握农本局改组的权力。依前所述，孔祥熙并不同意设立物资局，且反将对农本局改隶物资局。此次事件的善后处理，孔祥熙即把物资局的组织问题纳入考量之中。何浩若亦觉察到因孔祥熙的关系，自身处境的困难。12月3日，何浩若对翁文灏谈，“孔对彼不满，难任局长”。12月8日，行政院第591次会议，孔祥熙指定行政院秘书长张厉生、总动员会议秘书长沈鸿烈及翁文灏等人，会同办理，研究物资局、农本局组织问题。12月9日，孔祥熙向翁文灏传达了自己对于物资局、农本局的改组意见：“撤销物资局，农本局专管花纱布，何浩若可改任物资处长。”
孔祥熙撤销物资局改物资处的提议让翁文灏颇为难。在孔祥熙向翁文灏传达物资局改物资处的意见同日，孔祥熙向受邀参加其午餐宴会的政务要员表达了主揽国家总动员会议的想法。翁文灏在蒋廷黻宅晚餐时，即谈“孔有当权之心，对公务并无推进之法”。12月14日，翁文灏与行政院秘书长陈仪面洽关于查办农本局之意见，陈仪虽未明确给出具体意见，但用孔祥熙曾替陈立夫向蒋介石说情不用关闭工矿银行事，得蒋同意，才有此交谊；及蒋介石访问印度期间，孔祥熙在没有事先取得蒋同意的情况下自代行政院主席主持召开会议，但事后蒋并未怪罪，反而孔常代行政院主席成为惯例，这两件事来表明蒋、孔关系之密切程度。在这番谈话后，翁文灏基本上同意了孔祥熙对农本、物资两局的改组要求。12月16日，翁文灏函呈蒋，建议将物资局改隶国家总动员会议，或直接改为物资处，仍隶属国家总动员会议，并特地说明物资局改为物资处征求了孔祥熙之意见。但蒋介石回复翁文灏，认为物资局应取消为宜。蒋决定取消物资局的部分原因在于农本、物资两局的矛盾为其所知，他言，“决取消物资局，改组农本局为国营事业，以取消平价之内部矛盾”。
物资局撤销后，农本局遂即改组为专管花纱布的国营机构，隶属于财政部。12月24日，翁文灏、张厉生、沈鸿烈会呈蒋介石，拟将农本局退去商股，改为花纱布专卖局，归财政部管辖，此方案意见特别指明已陈请孔祥熙核阅同意。此阶段农本局改归财政部管辖之原因，应与孔祥熙想揽物资管制权有关。根据前述分析可知农本局所从事的收购物资业务与孔祥熙主管的地方银行、中央信托局业务相似，且农本局的资金运作需要由孔祥熙主管的四联总处拨付，他本人现在也是有实权的农本局理事长，对孔祥熙主管的业务来说，将农本局划归财政部管辖，某种程度上也有“事权统一”之便。这也就不难揣测为什么在此阶段孔祥熙不反对农本局退去商股，取消理事会，完全成为国营机构。此时，四联总处一改之前对陕棉收购资金限制的态度，在农本局已先借一亿元购棉花基础上，决定“兹加借一亿元”。
农本局改组改隶财政部后，权力得以扩充，非仅担任之前的棉产收购工作，还兼并了物资局对花纱布的管制工作，成为既负责购销棉货原料又对花纱布进行管制的专门行政机构。农本局权力的增强，与孔祥熙关系甚大。1942年12月30日，蒋介石根据侍从室第二处第四组组长陈方的意见对农本局改为花纱布专卖局的想法提出质疑，认为在改组的办法、内容未清晰陈明的情况下，财政部如系像盐、糖、香烟对花纱布进行专卖，则民间将藏匿棉货，派员至各地收购，管理成本也将加大，将影响棉价平抑事宜，令财政部对此事详加考虑。1943年1月6日，孔祥熙依据此要求，首先证明农本局改隶财政部管理，有其合理性：“财政部决定实行对棉花及棉纱征收实物，此项管理花纱布之机构，自以隶属财政部为宜。”其次区别于其他物资的专卖性质，财政部拟将扩大农本局权力，使其成为棉业管制机关。令农本局着手接管物资局在四川主管的与花纱布管制相联的机关，在此前物资局驻专员办公处的地方增设办事处，主管花纱布管制业务。
为了进一步扩大花纱布管制局的权力，1943年2月4日，孔祥熙向蒋介石呈函，力陈当前棉业管制工作进行的困难，请蒋介石给予帮助指示。在呈文中，孔祥熙述及农本局曾经在其帮助下，“幸能渐上轨道”，于穆藕初任内扭转前任陈振先、何廉的亏损。而现时情况下，大后方花纱布需要量巨大，后方生产缺乏，军需、民用恐供应不足，且因军需统制给民营厂商价格过低，已致数十万工人停工。蒋介石对此批复：“花纱布增加生产、限制消费，调剂供需、平衡价格，似应由财政部负责督查该局（花纱布管制局）负责研究，并嘱只求办法合理，并扫除弊端，即可放手做去，不必顾虑。”孔祥熙得到此积极回复后，即着手拟定改组后花纱布管制局的工作要端，并再次得到蒋介石的积极批复：“所拟结束农本局办法及花纱布管制局工作计划，似均妥善。拟复花纱布管制局着从速成立，努力增加花纱布之产量，以供应军民需要。
结语
整体来看，农本局的业务经历了一个“先扩大，后分割”的动态过程，即从单纯的农村金融机关演变为金融机关兼重要农产物资调剂机关，再到专司花纱布管理的行政机关。在此间，虽然不能排除战争的进程及国民政府统制经济的变化等客观因素对其改组的影响，但在此之外，关于“人”的因素对机构组织演变也不应该忽视。在当时人的回忆录中，可以看到政府高层之间对农本局改组的分歧并非单纯的利益之争，但结合不同人物的教育背景及公开著述，可发现孔祥熙不断侵夺农本局事权，及翁文灏一再同妥协背后或许与两人物价管制理念之别有关，当然领袖意志也在不同程度地影响着机构改组的走向。具体来看，笔者认为，关于农本局改组过程，还可以反映以下几点问题：
第一，财政部与孔祥熙在经济部机构改组过程中角色极为重要。农本局的职权分割，在某种程度上可以视为经济部及翁文灏的管制事权不断转向财政部及孔祥熙的过程。农本局第一次改组后，粮食购销完全与农本局脱离关系，独立为粮食部，首任部长则由财政部政务次长徐堪接任。徐堪“追随”孔祥熙时间极长，擅长利用财政手段管理经济事务。如粮食部成立初始，财政部即设立“整理田赋筹备委员会”，与粮食部合作推动粮食征实。农贷业务也极为相似，由农本局划出后，交由四联总处统筹，进而因其金融流通属性而受命于财政部。第二次改组后，农本局仅留业务——花纱布管制，亦转入财政部统辖，随后开始施行棉田征实等举措。
第二，纵观农本局的改组过程，人事占据了很大因素。在农本局的两次改组过程中，可以清晰看出作为理事长的孔祥熙所掌握的话语权要远高于农本局直系上级——经济部及翁文灏。究其缘由，一方面因蒋介石授意“农本局改组事，与孔协商”，翁文灏不得不妥协，遵照孔意办理。另一方面也与翁文灏个人性格有关。如何廉认为翁文灏是个“好人”，但不是一个“坚强”的人，“容易屈服于政治压力”。除了翁文灏性格方面的因素外，也与孔祥熙在财政方面的绝对权力有关。据钱昌照回忆，由翁文灏控制的资源委员会与孔祥熙的关系是对立的，“孔祥熙想抓钨、锑的控制权，没有达到目的，怀恨在心”。因而，全面抗战初期资源委员会在一段时间内财政拨款受阻。由于翁文灏依托资源委员会已经掌握了工业方面的绝对权力，为了财政支持的便利，当孔祥熙与其相争日用品物资管制方面的权力，其妥协程度就较大。
第三，农本局的改组背后，呈现出人事纠葛与理念分歧互为表里的深层动因。在农本局改组过程中，除了时人视野中的“派系夺权”因素外，我们可以清晰看到，在面对战时经济或者物价问题时，国民政府内部存在的不同理念分歧。翁文灏着力于“行政手段”，始终尝试从行政机构调整、优化工作效率、精简人员等方面实现“事权清晰，权责明确”的效果，进而有效控制物价。孔祥熙则聚焦于“财政手段”，希望将农本局归入财政部统筹，实现“金融—物价”的整体管制。以后见之明观之，这两种手段并无优劣之分，恰是实现经济统制或物价管制的两个重要方面，应努力实现两者配合，而不应该仅偏重其一。
（本文摘自《中国国家博物馆馆刊》2024年第1期，作者张祥梅[广东省社会科学院]。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略。）
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