任泽平：政府工作报告传递十大信号

　　意见领袖 | 任泽平

　　3月5日，《政府工作报告》（以下简称《报告》）部署2024年重点工作，传递十大重要信号。

　　1、2024年将经济增速目标设定在5%左右，2023年GDP两年复合增长4.1%，意味着政策加码推动经济恢复的决心，释放积极信号。但也提到“实现今年预期目标并非易事”。

　　2、政策总基调为扩张。“加大宏观调控力度”“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”。

　　3、财政政策积极加力。今年财政扩张力度有多大？我们算一算，广义财政支出规模为“4.06万亿赤字规模+3.9万亿地方专项债+1万亿新增不列入赤字的超长期特别国债+1万亿去年四季度发行的特别国债+5000亿以上的PSL”。分解看，赤字率3%对应4.06万亿赤字规模，比去年初预算增加1800亿，这是狭义财政。再来看广义财政，3.9万亿地方专项债，比去年增加1000亿；去年4季度临时将赤字率提升至3.8%，增发1万亿特别国债，大部分用于今年花；新增1万亿超长期特别国债，不列入赤字；累计发行5000亿支持三大工程的PSL，后续可能还会增加。地方政府化债，中央财政扩张，谋划新一轮财税体制改革。加上发展新质生产力，优化房地产调控，弘扬优秀企业家精神，这是完成今年5%经济增速目标的支撑。

　　4、“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”，加强总量和结构双重调节，预计继续降准降息。

　　5、扩大内需。消费方面，培育壮大新型消费，智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”；传统消费品以旧换新。投资方面，推动设备更新和技术改造，新基建。

　　6、新质生产力。一是传统产业升级和发展现代生产性服务业；二是培育战略新兴产业和未来产业，依次提及“巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，“开辟量子技术、生命科学等新赛道”；三是一体化算力体系、数字基础设施和“人工智能+”。畅通教育、科技、人才的良性循环。

　　7、“增强资本市场内在稳定性”。法治兴则市场兴。

　　8、“优化房地产政策”。地方因城施策放松限购限贷，但当前房地产销售仍低迷，可考虑“降息+放松限购+住房银行”的组合拳。房地产新发展模式、“三大工程”建设、“人地钱”挂钩政策、户籍制度改革正加速推动。

　　9、“弘扬优秀民营企业家精神”。加快民营经济促进法立法，提高融资支持，营造稳定透明可预期的政策环境，提振民营经济信心。

　　10、高水平对外开放。“全面取消制造业领域外资准入限制措施，放宽电信、医疗等服务业市场准入”。2023年10月，总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式宣布，“全面取消制造业领域外资准入限制措施。主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入”。

　　1 总基调：GDP目标5%，加大宏观调控力度

　　《报告》提出，“加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革”、“切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

　　“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”，“把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，“营造稳定透明可预期的政策环境”、“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”。

　　主要目标：国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右。

　　5%左右的经济增速旨在激发市场主体的信心和活力。从最终需求看，2023年最终消费支出、资本形成总额和净出口对GDP增长的贡献率分别为82.5%、28.9%和-11.4%，今年消费将继续成为拉动经济的主力，投资向新质生产力倾斜，出口小幅企稳。

　　2024年失业率目标5.5%，2023年全年平均失业率为5.2%。根据教育部数据2024年全国普通高校拟毕业生总规模预计将达到1179万人，较往年相比增加了21万，再次创下新高；2024年，“要突出就业优先导向”，“加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度，加强对就业容量大的行业企业支持”。

　　物价目标设定为3%，对比2023年CPI同比0.2%，反映了温和通胀的预期目标。过低的通胀水平会推高实际利率，同时使得微观主体信心不足，我国需要温和通胀水平，引导消费和投资预期，同时，有利于债务风险化解。

　　发展是解决一切问题的根本，长期来看，中国需要继续改革开放，提高全要素生产率，避免房地产“硬着陆”，推动土地要素市场化改革和资本市场改革，保护民营企业家精神，推动技术进步和鼓励生育等。新旧动能转换阶段，仍需要保持一定的经济增速，在发展中解决问题。

　　2  财政积极加力，中央加杠杆，广义财政扩张可预期

　　《报告》提到，“积极的财政政策要适度加力、提质增效”。“2024年赤字率3%，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元；拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比上年增加1000亿元。从今年开始连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”。

　　财政政策积极加力。今年财政扩张力度有多大？我们算一算，广义财政支出规模为“4.06万亿赤字规模+3.9万亿地方专项债+1万亿新增不列入赤字的超长期特别国债+1万亿去年四季度发行的特别国债+5000亿以上的PSL”。赤字率3%对应4.06万亿赤字规模，比去年初预算增加1800亿，这是狭义财政。再来看广义财政，3.9万亿地方专项债，比去年增加1000亿；去年4季度临时将赤字率提升至3.8%，增发1万亿特别国债，大部分用于今年花；新增1万亿超长期特别国债，不列入赤字；累计发行5000亿支持三大工程的PSL，后续可能还会增加。地方政府化债，中央财政扩张，谋划新一轮财税体制改革。加上发展新质生产力，优化房地产调控，弘扬优秀企业家精神，这是完成今年5%经济增速目标的底气。

　　《报告》提出，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”。

　　扩大专项债范围意味着更多高收益项目获批。2023年地方债可投范围包括交通、能源、水利、环保等。2024年，专项债可继续扩容至新基建相关领域，如医疗养老、卫星城建设等。“大省挑大梁”。

　　2023年财政适度加力，主要用于基建、科技和民生。2023年一般公共预算支出中，基建类支出占20.7%，与2022年基本一致；而科技类（7.9%）、社保就业（14.5%）、城乡社区（7.5%）支出显著高于年初目标。

　　《报告》提到，“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”，“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。“谋划新一轮财税体制改革”。

　　化解地方隐性债务需要深化改革，处理好中央与地方、政府与市场、政府与金融等关系。推动财税体制变革、优化中央和地方财权事权分配、简政放权、深化金融监管改革、推动债务体制改革、从土地财政转向股权财政。

　　财税改革是中长期必然选择，要推动土地财政向税收财政和股权财政转型。短期开源节流，长期靠转型改革，以时间换空间，减轻对土地财政、隐性债务的依赖，培育新基建、新产业、新引擎。长期来看，一是政府精简冗员，减轻财政负担；二是支持民营企业发展、提振信心做大分母；三是防范地方政府债务风险，利用好中央杠杆空间，平衡财权与事权；四是促进土地财政转型，加力发展新基建、新能源等产业建设，培育地方产业高地；五是从土地财政转型股权财政，当前已有部分地方政府的超前意识摆脱房地产的依赖，打造地方特色产业集群。例如，安徽加速建设以信息技术、新能源、新材料为代表的新兴产业聚集地，常州大举“新能源之都”建设，通过股权投资孵化企业并拓宽财政收入渠道。

　　3  货币政策加强总量和结构双调节，降准降息可期

　　《报告》提到，“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”。“保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。“加强总量和结构双重调节，盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度”、“畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转”。

　　2024年货币宽松空间加大。当前低通胀水平推升实际利率，美联储紧缩政策大概率转向、汇率对货币的掣肘减弱。未来货币政策工具箱有：1）降准降息、MLF续作、加大公开逆回购操作，释放流动性对冲当前资金面紧张；2）发挥存款利率市场化调整机制重要作用，推动企业融资和个人信贷成本下降；3）再贷款、再贴现等结构性货币政策工具，加大对普惠金融、绿色发展、科技创新、基础设施建设等国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度。4）应急流动性金融工具，帮助地方缓释债务风险。5）用好政策性开发性金融工具，重点发力基建项目。6）投放PSL用于城中村、保障房、平急两用“三大工程”。

　　4  扩内需，推动设备更新和消费品以旧换新，鼓励新消费、新基建

　　《报告》提到，要“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环”、“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，更好统筹消费和投资”。

　　“稳定和扩大传统消费，鼓励和推动消费品以旧换新”、”推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”。

　　目前居民消费倾向、企业利润都尚在恢复，动力不足，需要政策提振需求。2023年全年社会消费品零售总额同比7.2%，较2022年同期增加7.4个百分点，总体较疫情前的8.0%偏弱。消费倾向为68.3%，较去年提高1.8个百分点。2023年工业企业利润总额同比-2.3%。今年中央预算内投资拟安排7000亿元，拉动投资。

　　2月23日，中央财经委第四次会议召开，强调推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新；提到“对消费品以旧换新，要坚持中央财政和地方政府联动，统筹支持全链条各环节”，预计加大补贴力度。

　　2009年，我国针对汽车、家电推出了以旧换新的政策，政策补贴资金是中央财政从一般预算安排的、专项用于汽车和家电以旧换新的补贴资金，资金量70亿元。2010年合计下发财政补贴64.1亿元，拉动新车消费496亿元。

　　当前消费品以旧换新，空间仍大。例如，2023年新能源乘用车国内零售销量773.6万辆，同比增长36.2%，全年渗透率35.7%。

　　此外，《报告》提到扩大新需求，“积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货 ‘潮品’等新的消费增长点”。“重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设”。

　　扩大内需的措施还可考虑：对低收入家庭和养老育儿负担重家庭定向发放消费券，提高人们的购买力，刺激零售和服务业；提供税收减免、降低社会保险费率；降低居民个人所得税、增值税等税率，减轻居民税负，提高可支配收入；降低企业社会保险费率，鼓励企业增加招聘和提高员工工资水平；提高社会救助标准，加大对低收入群体的社会救助力度，提高社保、医疗等方面的补贴标准，确保基本生活需求的保障，增加居民消费信心。

　　5  大力发展新质生产力

　　《报告》提到，要“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”、“以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率”、“推动产业链供应链优化升级”、“积极培育新兴产业和未来产业”、“深入推进数字经济创新发展”。

　　新质生产力以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力；科技创新是发展新质生产力的核心要素；新质生产力本身就是绿色生产力。

　　一是，发展新质生产力，培育新产业是重点任务，发展战略性新兴产业、未来产业是关键。《报告》重点提到，“巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，“开辟量子技术、生命科学等新赛道”。

　　二是，加快传统产业转型升级，“推动传统制造业向高端化、智能化、绿色化、融合化方向转型”。加快发展生产性服务业，作为制造业重要的上游投入部门，生产性服务业赋能传统制造业，降低运营成本，扩展应用场景。

　　三是，“人工智能+”，“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”。数字基础设施是以数据创新为驱动、通信网络为基础、数据算力设施为核心的基础设施体系；数字基础设施主要涉及5G、数据中心、云计算、人工智能、物联网、区块链等新一代信息通信技术，以及基于此类技术形成的各类数字平台。

　　目前，以数字经济、人工智能、大数据、物联网为代表的新基建快速发展，深化融合实体经济。软件和信息技术服务业完成软件业务收入123258亿元，比上年增长13.4%。2023年固定互联网宽带接入用户63631万户，比上年末增加4666万户，互联网普及率为77.5%。工业和信息化部赛迪研究院报告显示，2023年生成式人工智能市场规模有望突破10万亿元。企业采用率已达15%，市场规模约为14.4万亿元。在制造业、零售业、电信行业和医疗健康等四大行业的生成式人工智能技术的采用率分别达5%、13%、10%和7%。

　　6  增强资本市场内在稳定性

　　《报告》提出，“增强资本市场内在稳定性”。

　　市盈率指标看，截至2024年3月1日，全部A股平均市盈率仅为11.34，而2022、2021全年平均值分别为12.91与16.06，目前处于历史低位。

　　活跃资本市场，提振投资者信心。根本上是把股市从融资市变为投资市，让投资者在长期能赚到钱，让股市回归到公平公正法治的轨道上来。把股市从融资市变为投资市，这需要从根本上解决问题。

　　为提振股市信心，助力经济复苏，可考虑：1）加大机构投资者配置力度，发挥价值投资者的“压舱石”作用；2）降低或取消交易税费，提高市场活力；3）鼓励上市公司分红，共享发展红利；4）多管齐下，推动资本市场配套改革，包括完善信息披露制度、促进退市常态化、投资者保护等。

　　只要保护好投资者利益，让投资者有赚钱效应，股市的繁荣发展完全可以期待。如果股市起不来，长期低迷不振，就会一潭死水，打击信心。只要股市繁荣发展，投融资活跃，投资者有信心，就可以实现支持高质量发展、科技创新、专精特新、硬科技等重大战略。

　　7  优化房地产调控，促进房地产“软着陆”，发展新模式，“三大工程”，“人地钱”挂钩

　　《报告》提到，要“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式”、“加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。“对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持”。

　　2023年中央经济工作会议也提出，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造“三大工程”。全年保障性租赁住房开工建设和筹集213万套（间）；新开工改造城镇老旧小区5.37万个，涉及居民897万户。

　　“深化户籍制度改革，完善‘人地钱’挂钩政策”。近期，住建部也强调要“根据住房需求科学安排土地供应、引导配置金融资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，促进房地产市场供需平衡、结构合理，防止市场大起大落”。

　　根据1月12日住建部和金融监管总局发布的《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》，将根据开发建设情况及项目开发企业资质、信用、财务等情况，提出可以给予融资支持的房地产项目名单，一定程度提振市场信心和预期。

　　目前，房地产市场仍低迷。2023年房地产开发投资下降9.6%，资金来源较上年下滑13.6%，其中，国内贷款和个人按揭贷款分别下滑9.9%和9.1%；全国商品房销售面积111735万平方米，下降8.5%；房屋施工、新开工、竣工面积同比-7.2%、-20.4%和17.0%。

　　为了促进房地产软着陆，重启市场信心。加快取消限购，降息，组建住房银行收购开发商库存。保交楼、保民生、防风险、拉动经济增长。房地产是周期之母，第一大支柱行业，高度重视，促进软着陆。 

　　长期看，以“城市群战略、人地挂钩、金融稳定、租购并举、房地产税和租购并举”为核心加快构建房地产新模式。

　　8  促进民营经济发展壮大

　　《报告》提到，要“激发各类经营主体活力”、“全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措”、“加快全国统一大市场建设”。

　　民营经济在国民经济中具有重要地位，发挥了“56789”的重大作用，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。

　　中央经济工作会议提到，“促进民营企业发展壮大，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面落实一批举措”、“促进中小企业专精特新发展”。

　　2023年，提振民营企业信心的政策频出，从融资支持、优化营商环境、舆论环境、鼓励创新、平台经济常态化监管等多方面入手，帮助恢复市场活力和增长动能。724会议前后，国务院、发改委等多部门在支持民营经济发展、提振民营企业信心方面进行了落实。先后发布了《关于促进民营经济发展壮大的意见》、《关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》和《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》。9月4日，发改委内部设立民营经济发展局，作为促进民营经济发展壮大的专门工作机构；11月27日，促进民营经济25条发布，内容涵盖扩大融资规模、优化跨境金融服务等。今年2月21日，司法部、国家发展和改革委员会、全国人大常委会法工委共同组织召开民营经济促进法立法座谈会，会议强调，加快制定民营经济促进法，促进民营经济发展壮大。

　　未来继续加强民营经济产权保护，完善法律制度、规范行政行为；加强法治，适当约束地方政府对民营企业、外资企业正常经营的干预，将更多领域向民企、外企开放，实施负面清单制，“法无禁止即可为”，提升民营企业和外资企业的安全感以及对未来的信心。

　　9  区域协调发展，发挥比较优势

　　《报告》提到，要“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局”、“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来”。

　　城乡融合不仅意味着城市向农村输出发展，也包括了激活农村资源、推动农村经济现代化。乡村振兴战略通过改善农村基础设施、培育特色产业等方式引领现代农业的发展，为农民提供更多增收机会，实现城乡共同繁荣。以县城作为重要载体，链接城市和乡村。通过提升县城基础设施、拓展城市功能，推动乡村振兴和城市升级。县城不再仅仅是行政中心，更是经济、文化、社会的中心，为周边乡村和城市提供服务和连接。

　　区域协调发展旨在打破城市群之间的壁垒，因地制宜实现效率最大化。可通过提升交通基础设施、深化产业合作，促进城市群之间的资源要素流动，实现优势互补，推动区域经济协同发展。这不仅有助于城市之间的合作共赢，也为周边城市提供了更多发展机遇。

　　至2030年，中国将新增约1.4亿城镇人口，主要向城市群都市圈集聚。中国城镇化已进入中后期，虽仍处于快速发展期、但速度逐渐放缓。结合联合国《世界城镇化发展展望》，我们预测2030年中国城市化率将超过70%，2050年达到80%水平。结合我们根据当前生育趋势对未来中国人口的预测，中国城镇人口将在2030年左右增至约10.7亿人，将比2023年再增加1.4亿，其中80%将集聚在19大城市群，其中多数又将集聚在大都市圈。以人为本的新型城镇化持续推进，将带来基础设施、地产、新零售、医疗卫生、文化娱乐等多个领域的广泛需求，为我国经济发展提供重要引擎。

　　“充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局”。

　　传统产业的地区，一方面提高产业转型升级，另一方面培育符合当地特色、具有比较优势的的新经济、新产业。这些新兴产业应该结合当地的特色文化和资源禀赋，形成独特的发展模式，以实现区域经济发展的可持续性。此外，还需要加强培训和教育，提高当地人才水平，为新兴产业的稳定发展提供有力的人力支持。

　　如东北地区，可结合自身的资源禀赋和文化特色发展新兴特色产业，如冰雪经济、海洋经济、森林经济、生态旅游等，打造东北品牌；同时可利用地理优势，与俄罗斯、蒙古国等邻近国家加强经贸合作，打造高标准自由贸易区，促进贸易和投资便利化并提升国际竞争力，实现国内国际双循环互惠共赢；加快发展风电、光电、核电等清洁能源，建设风光火核储一体化能源基地，为区域经济发展注入可持续的绿色动力。

　　10  高水平对外开放

　　《报告》提到，要“扩大高水平对外开放，促进互利共赢”、“主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放，增强国内国际两个市场两种资源联动效应”、“加大吸引外资力度”、“深化多双边和区域经济合作”。

　　对自身，降低关税壁垒，放宽市场准入，完善开放格局。2023年，我国总体关税水平进一步降低至7.3%。2023年10月，我国宣布将全面取消制造业领域外资准入限制措施。未来可进一步缩减外商投资准入负面清单，扩大服务业开放，加快推进自由贸易试验区、海南自由贸易港建设，加快推进跨境电子商务等新业态发展，加快推进数字贸易规则制定，加强知识产权保护，打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

　　对世界，深化合作，维护多边贸易体制，反对单边主义和保护主义，推动区域经济一体化进程，构建开放型世界经济格局；推进“一带一路”高质量发展，加强“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通；打造互利共赢的合作平台，为世界经济增长和全球治理贡献中国方案和中国力量。2023年，我国对共建“一带一路”国家进出口额194719亿元，比上年增长2.8%。

　　2023年外部环境复杂多变，外贸压力明显，包括欧美制造业疲软、地缘政治冲突、大宗商品波动、逆全球化、美元回流等。我国始终坚持对外开放态度，优化进口税率，改善营商环境，推动高水平开放。2024年，我国将不断培育新的增长点，实现出口平稳增长，优化贸易结构。

　　(本文作者介绍：经济学家)