摘 要
《报告》称，要标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。《报告》提到，适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式
文|唐郡 陈洪杰
编辑|张威
国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上；城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右……
3月5日上午9时，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大二次会议作政府工作报告（下称《报告》），2024年发展的主要预期目标出炉。
《报告》称，展望2024年，中国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素。在此背景下，宏观政策要强化逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。
财政政策方面，中央财政加杠杆，赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元。同时，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。
货币政策方面，《报告》提出，让社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。2024年1月，CPI（居民消费价格指数）同比下降0.8%，与3%的预期目标存在一定差距。民生银行首席经济学家温彬认为，促进物价低位回升，货币政策仍将维持适度发力，总量政策工具空间进一步打开。
同时，《报告》首提“五篇金融大文章”，多位分析人士认为，2024年结构性货币政策将扮演重要角色。
近年来，房地产、地方债务、中小金融机构风险相互关联，形成“风险三角”。当下，高风险银行依然超过300家。
《报告》称，要标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。值得注意的是，《报告》提到，适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。
同时，《报告》强调，各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定。
“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力，工作加倍努力，各方面齐心协力。”李强说。
货币政策精准有效，
结构性工具为主
2024年货币政策如何安排？
《报告》称，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。加强总量和结构双重调节，盘活存量、提升效能，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度。促进社会综合融资成本稳中有降。
“货币政策基调延续中央经济工作会议提出的‘灵活适度、精准有效’。” 粤开证券首席经济学家罗志恒认为，2024年货币政策整体方向偏宽松，降准降息仍有发力空间。
根据《报告》，2024年经济增长目标为GDP（国内生产总值）增长5%左右，价格水平预期目标为CPI涨幅3%左右，与上年目标增速持平。
“经济增长目标符合预期，在去年5.2%的基础上，今年有望实现5%左右的增速。”中信证券首席经济学家明明表示。
价格方面，2023年CPI上涨了0.2%，低于当年初3%的预期目标。2024年1月，国家统计局发布的CPI同比下跌0.8%。罗志恒认为，《报告》中3%左右的CPI增速目标凸显了加快物价企稳回升的重要性。
“物价持续低迷将拖累经济的名义增速，对企业利润、居民收入、就业等造成不利冲击，加剧微观感受与宏观数据之间的背离。”罗志恒称，《报告》将此前的“广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”调整为“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，便是要求提振当前低迷的物价。
同时，《报告》强调，要畅通货币政策传导机制，避免资金沉淀空转。增强资本市场内在稳定性。大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融。优化融资增信、风险分担、信息共享等配套措施，更好满足中小微企业融资需求。
央行数据显示，2023年6月以来，M2（广义货币）与M1（狭义货币）增速剪刀差连续七个月超过8%，被认为是金融系统中存在“资金空转”的表征之一。
2023年的中央金融工作会议强调，要“盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率”，并首次提出做好前述“五篇金融大文章”。
近日，央行召开五篇金融大文章工作座谈会强调，各金融机构要提高政治站位，强化组织保障，明确每篇大文章的牵头部门，统筹协调整体推进工作。会议要求，各金融机构加大对五大重点领域的资金支持，同时，用好用足货币政策工具，将央行再贷款优惠政策通过各金融机构精准传导到各重点领域。
对此，多位分析人士认为，抵押补充贷款（PSL）等结构性货币政策工具将发挥越来越重要的作用。央行数据显示，截至2023年末，央行工具箱中包括17项结构性货币政策工具，余额约7.5万亿元，其中PSL余额3.25万亿元。
罗志恒表示，2024年将以结构性货币政策工具为主，帮助房地产化解风险，做好五篇大文章。
“金融五大篇章是货币信贷政策的主要方向，有可能进一步出台结构性信贷工具支持发展。总量和结构是货币政策的两个发力点，盘活存量也有助于提高信贷增量的效率。”明明称。
地产融资加码，
未提“房住不炒”
在房地产上，《报告》称，优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展。
此外，《报告》还称，适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。
其实，自2023年7月24日，中央政治局会议作出“房地产市场供求关系发生重大变化”的判断。随后，中国房地产金融政策加速转向。
在银行对房地产的支持方面，2024年1月，住房城乡建设部和国家金融监管总局联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》称，由地方政府牵头合作制定房地产项目“白名单”并向当地金融机构推送，由金融机构精准支持“白名单”项目的合理融资需求。
而在此之前，已印发的《关于强化金融支持举措 助力民营经济发展壮大的通知》也重点提及，合理满足民营房地产企业的金融需求。
除了继续推进城市房地产融资协调机制、重点加大对民营房企的融资支持，业内人士认为，后期政策“工具箱”在降低购房门槛、下调居民房贷利率方面还有较大空间。
“在引导5年期以上LPR（贷款市场报价利率）报价进一步下调外，下一步的重点是下调居民首套及二套房贷利率下限。这意味着即使2024年政策利率（MLF利率）保持稳定，但针对房地产的定向降息会持续推进。”东方金诚首席宏观分析师王青等人称。
王青等人判断，若各项政策及时调整到位，下半年房地产市场有望出现趋势性回暖，这将结束行业约三年的下行周期。不过，综合考虑包括加大保障性住房建设和供给等部署，以及“房住不炒”的主基调会长期坚持，2024年房地产行业出现“V型”反转的可能性也不大。
中央加杠杆，
地方化债提速
地方政府债务风险是当前中国经济中的一个突出风险点。随着地方政府规模逐步扩大以及偿债高峰期到来，地方债务可能引发一系列问题。
《报告》对于地方债的风险化解，有了更详细的论述：统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。
一揽子化债方案包含多个主要途径，例如债务置换，优化和重组地方平台公司债务/资产负债表，金融机构助力债务展期等。
2024年将目标财政赤字率为3.0%，新增地方政府专项债规模为3.9万亿元，分别与上年持平和增加1000亿元。“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”《报告》称。
“2024年财政政策的一个突出特征是中央加杠杆、地方降风险——这样可以有效减轻地方政府投资支出负担，支持地方债务风险化解。”王青等人称。
从支出方向上看，王青表示，“专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”意味着，以科技创新引领现代化产业体系建设将是重点，这有助于夯实长期高质量发展基础，与去年12月中央经济工作会议的部署一致；而在加强“重点领域安全能力建设”方面，则与去年增发的1万亿国债支持方向一致，体现当前发展与安全并重的经济治理方略。与此同时，这也意味着当前政策面的重点还是稳投资，接下来居民消费主要靠内生修复。
除了以上安排外，化解地方债务风险将是2024年财政政策的一个关键点。王青表示，在2023年四季度主要用于置换地方政府各类隐性债务的特殊再融资债券大规模发行的背景下，预计2024年发行规模有可能进一步扩大。
中国的金融业，包括中小银行，发展定位、公司治理、人力资源、业务结构、风险化解等几乎所有方面，都与地方政府以及其债务存在千丝万缕的联系。
2023年8月29日，瑞银大中华金融行业研究主管颜湄之表示，估算中国银行业对融资平台的敞口大概是49万亿元左右，占银行业总资产的13%左右。其中有大概36万亿元是银行贷款，城投债的规模为10万亿元。另有10万亿元的债务分布在非银的机构里面，包括保险、基金公司、券商、信托公司等。
在王青看来，监管层在2024年还会引导商业银行对现有平台经营性债务进行大规模重组，核心是展期降息，全面弱化地方债务风险对金融稳定和经济运行的潜在影响。
处置中小机构风险，
严打非法金融
在外需下滑和内需不足碰头，周期性和结构性问题并存下，中小金融机构等风险隐患也凸显。
《报告》提出，稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置。严厉打击非法金融活动。健全金融监管体制，提高金融风险防控能力。
近年来，虽然银行业大力处置金融不良，谨慎经营，但经济换挡期的“阵痛”，伴随着三年疫情冲击，加之中小银行风控及治理能力不足，高风险银行依然超过300家。
为抵抗风险，地方万亿级资产的地方金融主体纷纷设立。例如浙江、山西、河南等地的万亿元农商联合银行已开业，辽宁农商行也完成挂牌等，河南、山西、四川等地的省级城商行已完成设立。
打击非法金融也将是重点工作。中央金融工作会议明确指出，要切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管，消除监管空白和盲区，严厉打击非法金融活动。
为健全金融监管体制，2023年3月，根据《党和国家机构改革方案》组建中央金融委员会。设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构，列入党中央机构序列。组建国家金融监督管理总局。
国家金融监管总局将担当全部监管职责。“在内容的外延性方面，稽查作为兜底机制的基础环节和重要抓手，稽查内容不限于持牌金融机构，还延伸到非法金融活动全链条。稽查不仅要深挖金融领域问题，还要追根溯源，推动相关领域的金融风险得到综合整治。”近期，国家金融监管总局稽查局和稽查总队筹备组发文称。
金融业混业经营及金融创新不断深入和日益复杂化、央地监管协调机制缺位等，导致地方金融监管在实践中的定位和分寸不易把握。
伴随中央金融委员会、中央金融工作委员会等国家金融监管机构改革的逐渐完成，地方金融监管系统的搭建与完善也在有序推进。2024年1月-2月，多省金融委主任、省金融工委负责人渐次登场。例如河南省省长王凯兼任省委金融委主任，山西省常务副省长吴伟兼任省委金融办主任、省委金融工委书记等。
“稳妥有序处置风险隐患。完善重大风险处置统筹协调机制，压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任，提升处置效能，牢牢守住不发生系统性风险的底线。”《报告》称。
扩大对外开放，
加力吸引外资
扩大对外开放仍是2024年的重点工作。
《报告》称，要扩大高水平对外开放，促进互利共赢。主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，巩固外贸外资基本盘，培育国际经济合作和竞争新优势。
据国家外汇管理局统计，2023年全年中国外商直接投资（FDI）净流入330亿美元，同比下降81.7%，净流入规模降至1994年以来低点，引起各界关注。
《报告》提出，要“加大吸引外资力度”。具体举措包括：继续缩减外资准入负面清单，扩大鼓励外商投资产业目录，落实外资企业国民待遇，提升外籍人员来华工作、学习、旅游便利度等。
近年来，央行等金融管理部门持续推动金融领域扩大对外开放，从各层面上加大吸引外资力度。
2023年底，外汇局发布《国家外汇管理局关于进一步深化改革 促进跨境贸易投资便利化的通知》，提出九项便利举措，其中包括全国推广跨境融资便利化试点改革政策，放宽境外直接投资（ODI）前期费用规模限制，便利外商直接投资（FDI）境内再投资项下股权转让资金和境外上市募集资金支付使用等五项资本项目政策举措。
在投资准入方面，2024年1月，金融监管总局副局长肖远企在发布会上表示，近段时间已推出了50多项金融对外开放的措施，其中，取消了银行保险机构的外资股份比例限制，包括取消外资参股、收购、增资金融机构的股权比例限制。
近年来，外商独资货币经纪公司、外商独资保险公司、外资控股理财公司等金融机构已陆续开业。
在便利外籍人员来华方面。2023年下半年以来，外籍人员来华支付困难的情况引起央行等金融管理部门重视。
为提升境外人士来华支付便利度，近日国务院常务会议审议通过《关于进一步优化支付服务 提升支付便利性的意见》，围绕银行卡受理、移动支付便利度、现金使用环境、银行账户服务等方面提出了六大举措，系统优化支付服务。
具体举措包括，指导支付宝、财付通（微信支付）等主要支付机构将外籍来华人员使用移动支付的单笔交易限额由1000美元提高到5000美元、年累计交易限额由1万美元提高到5万美元等。
近日，多家金融机构亦公布了相关便利措施进展。
以中国银联为例，针对习惯刷卡的境外人士，银联已在境外81个国家和地区发行了2.3亿张银联卡，境外持卡人可在银联境内受理网络内使用；而针对习惯扫码的用户，银联在30余个国家和地区拓展了约200个银联合作钱包，均可在境内使用，在大部分场景可实现受理。
“2023年7月国务院印发的《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》（24条）已对吸引外资的政策方向作出全面部署，目前六成以上的政策措施已经落实或者取得积极进展，下一阶段将持续推动外资24条落地见效。”温彬称。
（作者为《财经》记者）
责任编辑：张文
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