罗志恒：政府工作报告释放的九大信号

　　意见领袖 | 罗志恒

　　事件

　　2024年3月5日上午，十四届全国人大二次会议开幕，李强总理作《政府工作报告》，全面总结2023年工作成绩，明确2024年经济社会发展主要预期目标和政策取向，部署2024年政府工作任务。

　　本次报告有诸多新内容：强调政策抉择面临两难多难问题明显增加。强调涉企政策要注重与市场沟通、回应企业关切，实施政策要防止顾此失彼、相互掣肘，以企业和群众满意度为重要标尺，及时进行调整和完善；精准做好政策宣传解读，营造稳定透明可预期的政策环境。

　　赤字率保持在3.0%，新增赤字全部由中央承担，中央赤字占比82.3%，为近年来最高水平，中央加杠杆明显；未来几年要发行超长期特别国债，今年发行1万亿超长期特别国债，赤字规模、专项债、超长期特别国债之和达到8.96万亿，再考虑到去年底的1万亿特别国债主要在今年形成支出，积极财政力度不小，通过优化政策组合来落实“加力提效、提质增效”，统筹考虑发展需要和财政可持续性。提出分类推进融资平台转型，谋划新一轮财税体制改革，为高质量发展提供财税制度基础。

　　提出增强资本市场内在稳定性。

　　解读

　　一、高度肯定去年成绩，对形势的判断强调需求不足、预期偏弱但总体有利，高质量发展是政策首要目标

　　一是从布局谋篇看，报告包括三大部分：2023年工作回顾、2024年经济社会发展总体要求和政策取向、2024年政府工作任务。2024年的工作重点包括10个方面，较去年新增了“深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑”和“推动城乡融合和区域协调发展，大力优化经济布局”。从词频上来看，政策、创新、科技、安全、风险、高质量的频率明显上升，反映出政府对加强宏观调控、加快科技创新、防范化解风险、促进经济高质量发展的重视。

　　二是高度肯定2023年工作成绩并强调极为不易，政策抉择面临两难多难问题明显增加。国内生产总值增长5.2%，城镇新增就业1244万人，全年新增税费优惠超过2.2万亿元，新能源汽车产销量占全球比重超过60%，电动汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口增长近30%。

　　三是对未来形势和风险挑战的判断上，指出外部形势复杂严峻，内部面临有效需求不足、部分行业产能过剩和社会预期偏弱，但同时指出了中国的制度、市场和人才优势等，总体是战略机遇与风险挑战并存。报告在肯定成绩的同时，也提出了当前经济面临的困难和挑战：世界经济增长动能不足，地区热点问题频发，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰。部分中小企业经营困难。就业总量压力和结构性矛盾并存，公共服务仍有不少短板。一些地方基层财力比较紧张。科技创新能力还不强。

　　四是特别强调政策的一致性取向评估，加强政策协调配合，避免政策间相互掣肘。各地区各部门制定政策要认真听取和吸纳各方面意见，涉企政策要注重与市场沟通、回应企业关切。实施政策要强化协同联动、放大组合效应，防止顾此失彼、相互掣肘。加强对政策执行情况的跟踪评估，以企业和群众满意度为重要标尺，及时进行调整和完善。精准做好政策宣传解读，营造稳定透明可预期的政策环境。

　　二、5%左右的GDP增速目标释放稳增长信号，就业目标进一步增强，加快物价企稳回升的重要性突显

　　2024年经济发展主要预期目标是：“国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右。”

　　第一，5%左右的GDP增速目标符合市场对于稳增长的预期，体现了积极进取、奋发有为的政策取向。从必要性看，没有一定的经济增速，会出现实体经济低迷、资本市场不振、社会情绪焦虑的负向循环，经济金融社会难以稳定，信心难以提振。将经济增速目标维持在2023年“5%左右”的水平，释放了稳增长的明确信号，有助于增强市场预期和信心。从可能性看，2024年是疫后的第二年，疤痕效应逐渐消退，扩大总需求、放松供给约束、提振市场主体信心、激发地方政府活力，稳住房地产这个牛鼻子，5%左右的经济增速大概率能实现。

　　第二，就业是最大的民生，就业目标进一步增强，城镇新增就业由“1200万人左右”提高至“1200万人以上”。2024年1月16-24岁（不含在校生）青年失业率为14.6%，处于较高水平；2024届高校毕业生规模预计1179万人，同比增加21万人，再加上农民工、失业人群的就业问题，稳就业工作仍任重道远。落实落细就业优先政策，提高就业目标是应有之义。

　　第三，3%左右的CPI增速目标维持不变，但加快物价企稳回升的重要性突显。截至2024年1月，CPI和PPI同比已分别连续4个月和16个月负增长。物价持续低迷将拖累经济的名义增速，对企业利润、居民收入、就业等造成不利冲击，加剧微观感受与宏观数据之间的背离。2023年日本股市大涨与中国股市下跌，一个重要背景便是两国物价水平与经济名义增速之间的区别，虽然日本1.9%的实际GDP增速大幅低于中国的5.2%，但是日本名义GDP增速却高达5.7%，显著高于中国的4.6%。无论是出于其本身所反映出的有效需求不足、部分行业产能过剩等问题，还是针对其对微观主体处境和预期的负面影响，物价持续低迷的问题均亟待解决。政府工作报告将此前的“广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”调整为“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，便是要求提振当前低迷的物价。

　　三、积极财政：适度加力、提质增效，赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿，中央加杠杆，优化支出结构，谋划改革

　　财政政策的基调延续了中央政治局会议、中央经济工作会议的提法，与去年《政府工作报告》财政政策基调大致相当，既要发力，用好财政空间，更要优化政策组合、优化支出结构、提高支出效率，把钱花好，兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续性；更谋划长远要推动新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持。

　　2024年的赤字率拟按3%安排，与去年持平；赤字规模为4.06万亿，高于去年1800亿元；专项债拟按3.9万亿安排，高于去年1000亿元；更重要的是未来几年将连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过去年赤字与专项债的7.68万亿元，也超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到去年四季度发行的1万亿用于减灾防灾建设的特别国债，将主要在今年使用，今年的财政实际支出力度将明显增强。一句话概括今年财政政策：力度较大，但更加强调优化政策组合和支出效率；稳妥以及标本兼治化解债务风险，长期要谋划新一轮财税体制改革。

　　第一，积极的财政政策主调不变，“适度加力”这是由当前宏观经济有效需求不足、微观主体信心仍未根本提振的形势决定的。“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体处于疫后恢复期，但面临一些困难和挑战：一是有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不强；二是部分行业存在重复布局和内卷式竞争，出现产能过剩；三是物价水平低位运行，尤其是PPI降幅较大，导致企业利润下降、债务负担加重、投资意愿降低、财政收入放缓。

　　第二，赤字规模和专项债上调，发行超长期特别国债，中央加杠杆，支持国家重大建设的同时扩大有效需求。

　　其一，2024年赤字率保持在3%，但赤字规模有所增加，首次突破4万亿元。单纯看赤字率本身意义不大，因为我国赤字率口径偏小，仅涵盖一般公共预算，不足以判断我国财政政策力度。财政赤字率数值本身不是个真问题，真问题是两个：财政支出力度有多大；有哪些政策工具组合。财政赤字率维持不变，但通过专项债、特别国债、其他调入资金等扩大支出具有同扩大赤字率一样的效果。比如1万亿元的超长期建设国债就相当于增加赤字率0.7个百分点；比如专项债3.9万亿元相当于增加赤字率2.9个百分点。如果将这三者加总计算，实际赤字水平已经达到6.6%的水平，高于去年的6.1%（赤字与专项债之和除以GDP），力度是不小的，是符合当前形势需要的，不能根据3%本身来得出财政不积极的判断。但同时，由于财政收入尤其是土地出让收入形势的不确定性较大，因此，未来年度有必要根据收入形势动态调整赤字和债务，类似去年底根据形势变化及时果断发行1万亿元特别国债。此外，还要尤其看到结构变化，赤字规模中中央赤字为3.34万亿元，较去年新增的1800亿元赤字全部由中央负担，中央赤字占比为82.3%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。

　　其二，报告提出“合理扩大专项债投向领域和用作资本金范围”“额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。统筹用好各类资金，防止低效无效投资”，有利于解决当前专项债项目收益持续下降的问题。当前各方对于专项债一般化的问题已形成较强共识，专项债项目收益持续下降引发债务风险、降低财政统筹能力，同时部分专项债资金闲置导致未能充分发挥出财政资金稳增长作用。扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。更重要的是提出额度分配向投资效率较高的地区倾斜，这实际上在优化债务结构，即优化债务的区域结构，债务扩大的同时通过项目收益来降低债务风险。

　　其三，报告提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。同时，超长期国债发行优化了债务结构，降低了债务风险。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

　　第三，重提“结构性减税降费”， 减税降费从追求规模转向注重精准有效，支出科技创新和制造业发展，同时有利于进一步稳定宏观税负。我国已连续十几年实施积极的财政政策，长期实施大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间仍有但总体在持续收窄。一般公共预算收入/GDP下降至17.2%，较2015年的高点下降了4.9个百分点。大国必须保证一定的宏观调控能力以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负。

　　第四，进一步加大对地方的转移支付，确保基层“三保“不发生风险，缓解区县财政压力和收支矛盾。

　　报告在面临的风险挑战中提出了“一些基层财力比较紧张”，同时在政策取向中提出“中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层‘三保’底线。”近年来受疫情冲击和房地产形势低迷等影响，宏观税负下行、经济社会风险财政化导致我国财政收支紧平衡，叠加债务到期，部分区县财政流动性风险上升。而基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，财政部门持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。2024年中央对地方转移支付预计10.2万亿元，剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%。 

　　第五，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。报告提出“稳妥有序处置风险隐患”“坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。” 前期国务院常务会议提出我国地方政府债务风险总体得到缓释，这主要通过财政化债和金融化债等方式实现了展期、降息，度过了短期的流动性风险，以及实现了部分隐性债务显性化，化债成绩值得充分肯定，为经济社会进一步发展打下了基础。但是要巩固成果，从长期和源头治理债务，建立同高质量发展相适应的债务管理制度。其一，债务本身不是风险，关键是债务支出效率和结构，因此优化债务的区域结构、投向结构、期限结构、主体结构极为重要，投向高质量发展的领域的和区域，债务规模扩大的同时风险并未扩大。其二，推动地方融资平台转型是一揽子化债后的关键步骤，融资平台是滋生隐性债务的主体，要理清楚地方政府与融资平台的关系，同时推动业务转型。

　　第六，谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，既从根本上解决当前财政运行紧平衡的问题；更为高质量发展提供财税制度支持。分税制改革实施已三十年，有必要进一步将改革进行到底。1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。但是，当前仍然存在政府与市场关系和边界不清、中央和地方事权和支出责任划分不清、地方政府承担过多的事权和支出责任、财力不够协调、转移支付不规范、省以下财政体制有待进一步深化等问题，有必要在未来改革中进一步解决。可以预期，未来要进一步理清政府与市场关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负，改革消费税、完善增值税；强化财政资源的统筹，提高预算管理完整性；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。详见报告《新一轮财税体制改革向何处去？》

　　四、灵活货币：货币精准有效，结构性货币政策工具为主，帮助房地产化解风险，做好五篇大文章

　　货币政策基调延续中央经济工作会议提出的“灵活适度、精准有效”。

　　第一，整体方向偏宽松，降准降息仍有发力空间。一是要进一步巩固当前经济回升向好态势，有必要通过降息保持市场流动性合理充裕，起到扩内需、稳预期的作用。二是物价持续低迷，导致实际利率处在较高水平，仍有必要通过降息引导实体经济融资成本切实下降。2023年12月，新发放贷款加权平均利率为3.83%，为2008年有数据统计以来新低，但考虑到低迷的价格因素，实际利率反而在上升且处在历史高位，抑制了居民消费和企业投资的回升。三是美国通胀回落，美联储货币政策将由紧缩转向宽松，降息的外部阻力大幅减少。四是政策需保持稳定性和连续性，报告再度强调“营造稳定透明可预期的政策环境”。今年以来，5年LPR调降25BP，货币政策靠前发力、着力提振预期的意图明显。五是降息的同时，央行需要稳定银行负债端成本，未来仍有进一步降准和引导降低存款利率的可能。潘功胜行长多次指出，中国央行降准空间较大，通过存款利率、再贷款再贴现利率下调，也将有助于推动LPR下行。

　　第二，结构性货币政策工具是主攻方向，是“以进促稳”“稳中求进”的战略思路在货币层面的落实。

　　一是“稳”的方面，将持续增加金融对房地产的支持，支持化解房地产风险，构建房地产发展新模式。具体看，包括继续实施保交楼贷款支持计划等工具，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持。同时，预计将进一步支持政策性开发性金融机构为保障性住房建设、城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设提供信贷支持。2024年内可能会继续有抵押补充再贷款工具（PSL）资金落地。

　　二是“进”的方面，将以“五大篇章”为抓手，支持实体经济发展。例如普惠金融领域，2024年1月24日，央行行长在国新办新闻发布会表示，放宽普惠小微贷款认定标准，将普惠小微贷款的认定标准由现行单户授信不超过1000万放宽至不超过2000万元。再如，绿色金融领域，碳减排支持工具将延续实施至2024年末。值得注意的是，目前央行已设立信贷市场司，专职聚焦科技、绿色、普惠、养老、数字等五篇大文章。

　　三是强调盘活存量、提升效能，引导存量贷款向重点领域倾斜。近期央行表态多次提到“提升存量贷款使用效率”，目前，我国人民币贷款余额超过230万亿元，是每年增量的10倍，盘活低效占用的金融资源，虽然不体现为贷款增量，但使用金融资源的主体效率提高，能为经济高质量发展注入新动力。再比如，为维持商业银行稳健经营而加大不良贷款核销，会给贷款增长施加压力，但核销的贷款资金仍对实体经济有支持作用，且已纳入社会融资规模的统计。

　　五、扩内需：激发消费潜能，扩大有效投资，实现良性循环

　　报告提出“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能，促进消费稳定增长。”在外需市场不稳定不确定的背景下，必须坚持扩大内需这个战略基点，更多依托国内市场，深度释放内需动力，促进国民经济良性循环。

　　刺激消费需要解决居民消费能力不足和消费意愿不强这两个关键问题。尤其在居民信心不足情况下，对中低收入人群发放现金补贴有利于提高消费能力；通过财政支出结构向医疗、教育和养老等公共消费领域倾斜，有利于解决居民后顾之忧，提高居民消费意愿。中长期来看，要从根本上解决消费不振的问题，则需要在深化收入分配制度改革、加快构建公共服务体系、引导中长期消费升级、完善社会保障体系等方面着力。从消费类别来看，一是促进数字消费、绿色消费、健康消费等新型消费，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点；二是稳定和扩大传统消费，鼓励和推动消费品以旧换新，提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费，从存量中挖掘增量。

　　“积极扩大有效投资”，把更多的资金用于支持国家重大战略、促进产业结构升级、惠民生补短板等领域”，而不是盲目上项目、片面追求GDP“量”的增长。具体来看，一是发挥好政府投资，项目上，重点投向科技创新、新型基础设施、节能减排降碳、民生补短板、防洪排涝抗灾基础设施建设、设备更新和技术改造等领域；资金上，安排7000亿元的中央预算资金，扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围。二是鼓励和支持民间投资，进一步拆除不合理的准入限制，营造良好的营商环境，提供更多财政和货币政策支持，提振民营企业家信心，激发微观主体活力，让民间投资愿投、敢投、能投。

　　要统筹扩大有效需求和供给侧结构性改革，形成消费和投资的良性循环。消费和投资是有关联的，有效投资和有收入支撑的消费都是扩大内需的抓手。投资活动在短期形成经济需求，但在中长期会形成经济供给，优化供给结构，最终服务于消费；而且投资活动中的从业人员的收入将带动消费增长，从而再次带动投资。终端消费需求上升有利于提高制造业投资等，而高质量的投资形成高质量的供给，有利于促进消费的释放。

　　六、稳地产：加快构建房地产发展新模式，支持房地产企业合理融资需求

　　稳地产是2024年维护经济金融大局稳定的重中之重。报告提及“房”的频次达15次，接近去年的17次，而且将房地产相关工作都安排在防风险章节中，突显了房地产是统筹发展和安全、防风险的三大重点领域之首。

　　从近期形势看，稳地产政策力度加码，但房地产市场整体依然偏弱，销售和投资处于探底阶段。2023年三季度以来，中央和地方政府密集出台稳地产政策，限贷、限购、限价等调控措施持续放松，但居民购房观望情绪较重、房地产企业资金紧张、投资信心不足等问题仍未完全扭转。2023年全国商品房销售面积同比下降8.5%；2024年初以来，商品房市场表现依然偏弱，1-2月重点百城商品住宅累计销售面积同比下降超40%。

　　从未来政策看，2024年房地产新模式加快推进，供需两端支持政策密集落地。房地产政策在构建新发展模式的基础上，继续优化政策，我们认为要做好三大任务：保供给、促需求和稳房价。要根据新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，分区域优化商品房调控措施推动相关需求释放，并加大人口流入地区的保障住房建设力度。

　　一是供给端保交楼，落实金融机构对房企支持的“三个不低于”和房地产项目“白名单”。本次报告再次强调“一视同仁”，支持不同所有制房地产企业合理融资求，延续了保项目优先于保主体的政策思路。对于房地产项目，房地产融资协调机制将全面建立，项目融资“白名单”尽快落地，将缓解房企流动资金压力。3月15日前，全部地级及以上城市都要建立融资协调机制，经金融机构确认后形成首批合格项目名单，会进一步增强保交楼预期。对于房地产企业，落实地产信贷支持“三个不低于”，适当调整对金融机构的考核指标，避免房地产暴雷的硬着陆，防范债务风险在不同所有制房企中蔓延。

　　二是需求端取消商品房购买的限制性措施，一线城市调控政策继续放松的方向不变。近期一线城市相继优化限购政策，目前仍是渐进式调整为主，针对重点人群、重点需求的优化。如北京放松通州区限购、上海优化外环外非户籍及单身人群限购、广州取消120平米以上面积段的限购。2024年，一线城市或将分区、因需优化商品房限购、限贷措施，增加有购房需求人群的名额资格，支持刚需和改善性需求。如降低社保缴纳年限或个税缴纳年限要求，释放有需求但无购房资格人群的刚需；取消多孩家庭的购房套数限制等。在房地产市场整体调整背景下，二套房限购限贷政策、交易税费高企也是制约存量房交易的重要因素。未来存量房交易政策需要进一步优化，如提高房贷利息抵扣个税幅度、降低交易环节税费等，激活存量房交易，进一步释放购房需求。

　　三是一线城市要尽快推出优质地段建设高品质住房，要加大优质地块的供应，稳地价与稳房价同步推动。2024年初以来，各大城市加大优质地块供应力度，中心城区住宅地块推出数量明显增加。1-2月，一线城市住宅用地成交土地出让金达500亿元，较去年同期（132亿元）大幅增长，显示核心城市优质地块需求仍有支撑，房地产企业拿地意愿有所恢复，土地市场回暖也有助于房地产市场信心提升。

　　四是高能级城市加快开发建设保障房，财政与货币协同支持。本次报告提及“完善商品房相关基础性制度”，满足居民刚需和改善性住房需求。加快构建房地产新模式，需要市场轨和保障轨并行，加大保障性住房建设和供给。当前商品房和保障房一长一短，新发展模式下，要在扩大保障房供给的同时解决商品房市场失灵问题，实现稳市场、强保障的双重目标，避免政策“合成谬误”引发新的市场冲击。对于人口流入的高能级城市加快开发建设保障房，低能级城市则考虑由财政收储部分商品房转化为保障房，运用央行创设租赁住房贷款支持计划，扩大配租型保障住房供给。

　　七、民营经济：立法促进民营经济发展壮大，营造稳定透明可预期的政策环境

　　报告明确，民营企业是现代化建设的重要力量，为进一步支持民营经济发展壮大定下基调。近年来中央持续加大对民营经济的支持力度，坚持“两个毫不动摇”、“三个没有变”，促进“两个健康”。从过去一年看，中央政策出台及时有效，全面部署支持民营经济高质量发展，营商环境明显改善，但同时要关注到宏观政策改善与企业家经营预期的背离。这种背离反映出当前企业家和企业不仅需要政策的倾斜和帮扶，但更需要宏观需求回升、内外部订单改善，只有总需求回升、订单改善、收入增加，才能与其他政策配合推动企业经营状况改善、进一步增加投资，形成良性循环。

　　从未来政策看，促进民营经济发展壮大绝非权宜之计，而是长久之策。支持民营经济发展，要从政策、制度、法治和理论层面将民营经济发展内嵌于社会主义市场经济之中，才能从根本上破解市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的“所有制歧视”问题。

　　一是加快民营经济促进法立法工作，以法制手段保障政策稳定。2月司法部等召开《民营经济促进法》立法座谈会，两会新闻发布会上也提及了民营经济立法工作，相关立法聚焦保护民营企业产权和企业家权益、保障公平竞争，以法治方式保障政策制定的一致性及政策执行的稳定性，为民营企业保驾护航。不同所有制企业要彻底“一视同仁”，必须完善法治建设，避免以短期政策替代规范的制度。

　　二是营造稳定透明可预期的政策环境。本次报告强调，“涉企政策要注重与市场沟通、回应企业关切”，听取和吸纳多方面意见。在涉及方向性调整的政策出台前，应充分听取企业家的意见，设置时间表和路线图，避免政策摆动过大。宣传部门要提高宣传水平，要及时回应舆论关切，避免一边倒的正面宣传与居民、企业感受脱节，创新宣传形式，维护政府公信力。同时推出正反两方面的政商关系案例，清乱象、树典型。

　　三是完善支持民营企业融资的制度。本次报告提出，“提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模”。长期以来，由于国有企业有政府的隐性担保，有限的金融资源更加向国有企业倾斜，民营企业获得的金融资源更少。未来支持民营企业融资政策要落到实处，需要改革金融机构考核机制，从支持创新的角度推动银行信贷投向民营企业。还要配合资本市场改革完善相关制度，鼓励民营企业公开市场发行债券融资，扩大直接融资。

　　四是通过扩大总需求解决民营企业信心不足问题。当前总需求不足导致我国经济面临阶段性压力，而民营经济在经济下行期抗风险能力明显弱于国企，出于投资回报率的考虑，进一步收缩发展步伐。因此，要通过短期政策和长期改革来扩大宏观经济需求，推动宏观经济运行回到更高水平，才能从根本上提振民营企业信心。

　　八、资本市场：增强内在稳定性，防止市场异常波动引发低迷预期，冲击实体经济发展

　　报告提出“增强资本市场内在稳定性”，意味着即要保证制度的稳定，也要兼顾价格的稳定。其一，以资本市场为代表的直接融资体系，本身与先进制造、科技创新、绿色低碳、数字经济等新兴产业的发展更契合、更适配，要保证融资渠道畅通，形成贷款的良性替代，匹配产业发展要求。历史经验显示，暂停IPO换不来长牛、慢牛格局。此外，资本市场优胜劣汰的功能，要以稳定的退市机制为前提。其二，资本市场是形成预期、交易预期的“场所”，资产价格尤其是股票价格是反映预期最直观的载体。急涨、急跌都是资本市场制度不健全、主体不成熟的表现。要通过制度完善、优化，保持价格的相对平稳。具体看，资本市场建设可在以下方面发力。

　　第一，提高上市公司质量，保证入口畅通的同时加大退市力度，加大对违法违规行为的惩处力度。首先，要容许足够多的潜在优质企业进入市场，从增量角度改善投资标的供给，提升上市公司整体质量。这就需要保证制度连续性，传递入口畅通信号，以北交所深改“19条”为契机，狠抓一批优质、合规科技企业上市典型。其次，要加大退市力度，尤其要加强对主动退市的引导，通过优胜劣汰的市场机制，出清已丧失持续经营能力的空壳公司、绩差公司，保证存量上市公司的质量逐步提高。最后，对欺诈发行、财务造假等违法违规行为，监管部门应从重从快予以处罚。

　　第二，继续强化分红导向，优化分红、回购制度，提高市场长期吸引力。目前，国资委、证监会已先后提出将市值纳入央企国企考核评价体系的发展设想，未来或进一步鼓励企业负责人重视所控股上市公司的市场表现，及时通过应用市场化增持、回购等手段传递信心、稳定预期，加大现金分红力度，更好地回报投资者。

　　第三，持续加大长期资金引入力度。一方面，围绕打通长期资金入市的制度“堵点”着力。未来将进一步支持社保、年金等扩大投资范围，将指数基金等权益类产品纳入投资选择范围，容许长期资金参与市场非公开发行等，逐步提高长期资金权益类资产的配置比重。同时，加快建立长期资金三年以上的长周期考核机制，优化税收、会计核算等配套制度，提升长期资金投资行为的稳定性。另一方面，将进一步增加多元化的风险管理工具，放宽机构投资者使用衍生品的限制，允许更多境内外投资机构在审慎前提下使用衍生品管理风险。

　　第四，进一步优化市场基础制度。以交易制度为例，或可进一步延长交易时间。若不考虑盘前集合竞价、盘后大宗交易的时长，目前A股的交易时长仅为4个小时，较其他成熟资本市场相对较短。这在一定程度上削弱了A股的定价效率，尤其对于中小投资者而言，由于交易工具和能力的欠缺，在面对海外市场带来的隔夜风险时更容易遭受损失。进一步完善做市商制度，优化激励补偿机制。此外，市场关于“T+0”制度、涨跌幅制度有多重讨论，从制度储备角度来说，或可研究储备符合我国市场特色的T+0制度，改变现货市场T+1制度和衍生品市场T+0制度割裂的局面等。

　　第五，债券市场建设提速。继续推动公司信用类债券和金融债券市场发展，预计2024年央行将进一步加大债券市场建设，提升银行间市场的定价效率，同时优化“债券通”的配套措施和制度细则，扩大债券市场高水平对外开放。

　　九、现代化产业体系建设：发展新质生产力，明确传统产业、战兴产业、未来产业的发展重点

　　报告对产业建设的重视程度进一步上升，建设现代化产业体系、发展新质生产力被列为2024年政府重点任务的第一条。

　　第一，发展新质生产力是我国科技、产业突围的必然选择。一方面，以美国为代表的发达经济体在人工智能，量子信息科学，先进制造、生物技术等领域加速布局，抢占科技创新制高点。2021年以来，美国政府接连推出《基础设施投资和就业法案》《芯片与科学法案》《国家生物技术和生物制造计划》等，在加强基建、刺激经济的同时，为半导体、生物、新能源等产业提供巨额资金投入和补贴。2022年4月，日本发布《AI战略2022》和《量子未来社会愿景（草案）》，明确在金融、医疗、运输、航空等整个社会经济体系中引进量子技术，提高生产效率和安全性。另一方面，美西方持续对我国相关产业施加限制。美国围绕5G、6G、人工智能、量子、半导体等战略领域，采取了一系列限制尖端技术发展、阻断科技交流的遏制做法。例如，《芯片与科学法案》除涉及巨额补贴、税收优惠外，还专门设定了对我国芯片技术与企业发展的限制，对我国企业进口芯片生产装备以及外国公司在我国设立工厂进行全面禁止。在此背景下，发展新质生产力实际上已成为大国竞争的“主战场”和“先手棋”。

　　第二，产业是新质生产力的载体，新质生产力的形成与现代化产业体系构建紧密关联，需处理好传统产业、战略性新兴产业、未来产业的关系。尤其是传统产业，决不能当“低端产业”简单退出，要从顶层宣传上明确，传统产业与战兴产业、未来产业不是存废替代的关系，而是内在统一的关系。传统支柱产业能通过技术改造焕发新活力，塑造新优势。例如，汽车制造业属于典型的传统产业，但随着电动化、智能化、网联化的进程加速，新能源与智能网联汽车的需求与日俱增，已成为扩大内需的“富矿”。

　　由此，产业发展将以巩固战略性新兴产业、提前布局未来产业、改造提升传统产业为核心，沿着体系化的道路发展，补齐短板、拉长长板、锻造新板。一是传统产业发展应与近期的“设备更新改造”等政策结合来看，整体思路是产业链供应链的优化升级。随着相关政策不断落实落细，将带来技改投资增长，有利于保持工业经济平稳运行、稳住经济基本盘，同时也会反过来增加对数字技术、绿色技术的需求，进而形成产业链发展的合力。报告明确提出：“实施制造业技术改造升级工程……推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型”。二是战略性新兴产业要融合集群发展，适应技术群体性突破的客观规律，生物制造、商业航天、低空经济等战兴产业迎来大发展机遇。三是未来产业发展规划和政策将加速出台。2024年，类脑智能、量子信息、基因技术等未来产业的支持力度将大幅提升。发改、工信等相关部委也将加速出台规划或行动方案，未来产业或正式进入政策导入期。

　　第三，新质生产力形成离不开要素支撑，核心变化将体现在基础科研布局加速、数据要素日趋规范、创业投资高速发展三个层面。

　　一是基础科研布局加速。新质生产力的形成需要关键核心技术协同攻关，需要颠覆性技术和前沿技术群体突破。因此，国家层面将强化基础研究系统布局，加快布局一批未来产业技术研究院，搭建跨学科的协同创新基础平台，增强原始创新能力。同时，深化科技评价、科技奖励等制度改革，形成支持全面创新的基础制度，加强知识产权保护，促进科技成果转化。

　　二是数据要素日趋规范。当前，数据已经成为国家基础性战略资源和关键性生产要素，数据对于经济发展就如同石油和电力对于工业经济发展一样重要和不可或缺。本次报告特别强调：“深化大数据、人工智能等研发应用……以广泛深刻的数字变革，赋能经济发展”。未来，数据产权、流通交易、安全治理等基础制度将加快完善，包括推进数据标准化体系建设，建立全国统一的数据格式、接口、存储等软硬件通用标准等；完善数据产权登记制度等。

　　三是创业投资快速发展。2023年中央经济工作会议首次提出“鼓励发展创业投资、股权投资”，本次政府工作报告再次重申。传统的财政资金很难适配新兴产业企业的发展诉求，而创业投资、股权投资风险共担、利益共享的机制，能够为相关企业提供稳定的长期资金，畅通“科技-产业-金融”良性循环。2023年出台的《私募投资基金监督管理条例（草案）》中设有专门章节支持创业投资基金发展，明确提出：“对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导其投资成长性、创新性创业企业，鼓励长期资金投资于创业投资基金”。可预期地，2024年对于创业投资的支持力度将进一步加大。一方面，在投资范围、投资策略、杠杆适用、存续期限等方面给予更多宽限；另一方面，在投资退出等方便提供更多便利，例如支持其在私募股权二级市场流转、开展份额转让，强化其转让过程中的税收保障等。

　　风险提示：外部冲击超预期、稳增长政策超预期

　　来源： 粤开志恒宏观

　　(本文作者介绍：粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员，注册会计师，中国财政科学研究院财政学博士。新财富最佳分析师宏观经济第三名（团队）。研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)