蒋飞：2024年政府工作报告增长目标偏上限

2024年03月05日17:03 作者:蒋飞

　　意见领袖 | 蒋飞

　　核心观点

　　第一，2024年政府工作报告的发展目标制定相对积极。GDP同比目标为5左右%。

　　第二，政府工作报告提到“实现今年预期目标并非易事”。在相对积极的目标之下，宏观政策的表述也相对积极。首先货币政策“社融、货币供应量同经济增长和价格目标匹配”，我们认为后续仍可关注数量型货币宽松；其次财政政策赤字率3%+1万亿超长特别国债+3.9万亿地方专项债，合计广义赤字8.96万亿，略高于去年的8.68万亿，广义赤字率较去年下降0.3个百分点至6.6%。考虑到去年年末增发万亿国债结转今年可用的5000亿和类财政工具如PSL等，财政发力的空间相对较大。最后“宏观政策取向一致性”、“前瞻性”“稳定透明可预期性”也被强调。

　　第三，产业政策和科技创新重要性提升。政府工作报告将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”和“深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑”分别放在政府工作任务的第一和第二个议题（2023年政府工作报告将产业政策在第二个议题，在扩大内需之后）。所谓“新质生产力”即是要“促进社会生产力实现新的跃升”，“新兴氢能、新材料、创新药”、“量子技术、生命科学等新赛道”以及“大数据、人工智能等研发应用”是政府工作报告重点提及的内容。

　　第四，对于政策发力扩内需的抓手，消费投资都有新提法，并且注重“防止低效无效投资”。消费端：数字、绿色、健康等新型消费增长和汽车家电等传统消费以旧换新双管齐下。投资端：政府投资带动民间投资，重点支持科创、新型基建等领域以及设备更新技术改造。

　　第五，对于改革开放。今年继续推进重点领域和关键环节改革攻坚，重点涵盖市场化法制化、财税金融改革、加大吸引外资力度等。

　　第六，对于防风险与债务化解。地方债务化解方面，我们认为今年“一揽子化债方案进一步落实”，融资端（特殊再融资债或还有1万亿空间）、项目端（12省项目投资受限制）均有涉及。地产领域风险化解方面，与2023年相比，不再提“防止无序扩张”，重点是“一视同仁”满足房企合理融资需求。我们认为这是中央“两个毫不动摇”政策的重要体现，也是提振市场信心的重要发力点。

　　总体来看，今年政府工作报告基本延续了去年的政策基调，保持了政策的连贯性，今年更加突出“稳定透明可预期性”。我们认为实现5%的增长目标虽有困难，但仍可期。

　　2024年政府工作报告点评

　　第一，2024年政府工作报告的发展目标制定相对积极。

　　2024年，我国预计GDP同比增长5%左右，与各省政府工作报告加权目标的5.4%基本对应。这一经济增长目标与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求，处于市场和我们预期的上限。其余发展目标如CPI同比、城镇调查失业率、新增城镇就业人数目标与2023年基本一致，分别为3%左右、5.5%左右和1200万人以上。

　　同时政府工作报告提到“实现今年预期目标并非易事”，在相对积极的目标之下，要看到目前的困难：有效需求不足，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多。其中较为突出的问题即为内需偏弱：从近期公布的经济指标看，1月份物价持续低位、M1同比较高但居民活期存款同比低，截至2月份，PMI连续5个月收缩，年后至今30城新房成交面积也不及去年同期水平。国内需求偏弱，使得“消费需求增加-企业增加投资、扩大生产-企业利润回升-居民收入提高”、“地产销售-房企回款-房企拿地-财政收入”的经济循环存在一定堵点。无论是私人部门还是政府部门的收支都在紧平衡之中。我们根据今年1-2月份地铁客运量、部分行业开工率等相关高频指数对GDP进行大致测算，今年1-2月GDP同比均值约为4.3%，距离5%的目标还有一定差距。

　　因此，为了完成2024年的经济增长目标，需要宏观政策配合协同，也即为我们第二点关注的货币、财政政策表述。今年的政府报告，对货币政策表述与前期政治局会议一脉相承，而财政政策表述中性偏积极。

　　对于货币政策，承接了2023年中央经济会议中的提法，“保持社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。我们理解这表明2023年物价偏低对名义经济增长的拖累已经引起货币当局的注意，今年货币调控的方式或将更侧重价格工具，以实际利率降低为主要目标。实际上今年支农支小再贷款和5年期LPR接连降息25BP已经在体现这一取向。我们认为今年的后续几月，仍可关注LPR贷款利率、存款利率、包括MLF等政策利率下调的可能。

　　对于财政政策，今年的赤字率设置为3%，同时发行特别国债1万亿元；地方政府专项债新增额度为3.9万亿元，比去年提高1000亿元，对应广义赤字率约为6.6%，较去年略降。2023年四季度增发1万亿国债，使得赤字率突破3.8%，主要是由于地方政府化债压力较大，财政支出能力和效果受限，因此中央财政提高赤字率，为地方财政“空中加油”。去年使用5000亿元，结转今年使用5000亿元。而今年政府工作报告提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，尽管不占赤字率，但仍算是“真金白银”为今年的财政发力增加空间。总体看，广义赤字（狭义赤字+特别国债+专项债）合计8.96万亿，略高于去年的8.68万亿，而由于GDP基数增大，广义赤字率较去年略降低0.3个百分点至6.6%。

　　另外，我们今年的类财政工具如PSL也可能新增一定规模，发挥拉动内需作用。央行数据显示去年12月和今年1月，PSL（抵押补充贷款）分别新增3500亿元和1500亿元，主要支持城中村改造等三大工程项目。参考2015-2018年棚改时期年均7500亿元的新增规模，今年PSL或也仍有较大空间。

　　整体看，“宏观政策取向一致性”、“前瞻性”“稳定透明可预期性”被强调。政府工作报告提出把就业、产业、区域、科技、环保等“非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”。并且要“强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。各地区各部门制定政策要认真听取和吸纳各方面意见，涉企政策要注重与市场沟通、回应企业关切。实施政策要强化协同联动、放大组合效应；研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出、有效发挥作用。加强对政策执行情况的跟踪评估，以企业和群众满意度为重要标尺，及时进行调整和完善。精准做好政策宣传解读，营造稳定透明可预期的政策环境”。

　　第三，对于产业政策和科技创新，政府工作报告将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”和“深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑”分别放在2024年政府工作任务的第一和第二个议题（2023年政府工作报告将产业政策放在第二个议题，在扩大内需之后）。所谓“新质生产力”，就是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。比如政府工作报告里提到的“新兴氢能、新材料、创新药”、“量子技术、生命科学等新赛道”以及“大数据、人工智能等研发应用”。目前全球进入新一轮科技浪潮，英伟达创始人黄仁勋近期接受采访时表示，人类正在站在生成式人工智能革命的开端。中国的人工智能作为新质生产力的代表，也将共同推动全球科技发展。

　　在教育和人才培养上，实施高等教育综合改革试点；在科技创新上，充分发挥新型举国体制优势，集成国家战略科技力量、社会创新资源，推进关键核心技术协同攻关，加强颠覆性技术和前沿技术研究。在当下“卡脖子”问题越加严重时期，我们集中力量攻坚克难，在科研这条战线上依然能打胜仗。

　　第四，对于政策发力扩内需的抓手：政府工作报告将“着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环”放在2024年政府工作任务的第三个议题。消费端，数字、绿色、健康等新型消费增长和汽车家电等传统消费以旧换新双管齐下。投资端，政府投资带动民间投资，重点支持科创、新型基建等领域以及设备更新技术改造。同时要求政府投资向投资效率较高的地区倾斜，防止低效无效投资；民间投资要稳住和扩大，拆除各种藩篱让民间投资进得来、能发展、有作为。

　　第五，对于改革开放。今年继续推进重点领域和关键环节改革攻坚，其中重点是“为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的良好环境；解决（民营经济）市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题；谋划新一轮财税体制改革；加大吸引外资力度。”无论是民营经济还是外资经济在2023年都出现了信心不足问题，通过改革提振信心是正确方向，我们认为可将民营企业家和外商引入政策制定过程中，实现这些改革措施真正落地成效。

　　第六，对于防风险与化解债务，关注地产领域和地方债务。

　　地方债务化解方面，政府工作报告提到要“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”、“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。健全金融监管体制，提高金融风险防控能力”。今年“一揽子化债方案”进一步落实，我们认为融资端与项目端化债均有涉及。融资端看，特殊再融资债仍可能发行（或有约1万亿空间），项目端看，重点省份部分基建领域可能受到一定限制。根据我们在2月21日发布的报告《最新化债方案对国内经济影响几何》的梳理，若今年12省份基建投资同比下降10%-20%，可能拖累对应省份固定资产投资下滑3-6个百分点，同时拖累全国基建投资下滑2.5-5.1个百分点，进而拖累全国固定资产投资下滑0.8-1.7个百分点。

　　地产领域风险化解方面，提到“优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展”、“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。与去年不同的是，这次不再提“防止无序扩张”，重点是解决公平问题。这是中央“两个毫不动摇”政策的重要体现，也是提振市场信心的重要发力点。