伦敦城市韧性战略：打造人、空间、过程韧性的城市|伦敦_新浪财经

早在2011年，为了提高城市应对极端气候能力和市民生活质量，伦敦发布了《城市气候变化适应战略⸺管理风险和增强韧性》规划。该规划在系统性评估气候变化影响的基础上，从经济、环境、健康和基础设施四个维度出发，围绕预防、准备、响应和复原四个不同阶段制定了相应措施，其目的是降低干旱、高温和洪水三类极端气候变化导致的自然灾害对城市造成的不利影响。根据这一规划，在过去的十多年间伦敦已经布局了世界一流的多机构应急基础设施，并针对适应气候变化和其他环境问题开展了一系列行动，包括设置世界上第一个24小时超低排放区，将伦敦规划为世界上第一个国家公园城市等。然而，作为一个全球城市，伦敦不仅面临着气候变化造成的自然灾害，还面临着不断变化的外部条件对城市的良好增长愿景带来的挑战。因此，2020年2月伦敦公布了首份完整的韧性战略，提出为实现城市的可持续发展，应系统性地提高城市的韧性。相比之前的行动计划，该战略不仅考虑了突发灾害的应对，也考虑了更加广泛和长期的城市抗风险能力，并思考如何应对这些风险以及如何使城市和市民做好准备。

战略前期研究：分析现有政策如何促进复原力的提高

洛克菲勒基金会和奥雅纳（ARUP）制定的城市韧性框架示意图

城市韧性框架（CRF）于2013年由洛克菲勒基金会在所启动的全球100韧性城市项目（100 Resilient City Project）中提出。该项目在全球选择100个城市进行实践探索，通过对世界各地城市经验的广泛研究和评估，总结出城市韧性框架包括健康和福祉（Health & wellbeing）、经济和社会（Economy &society）、基础设施和环境（Infrastructure & environment）、领导力和战略（Leadership & strategy）4个维度，涵盖提高城市在逆境中的生存、适应和发展能力的12个主要目标，分别为（1）满足基本需求；（2）支持民生和就业；（3）确保公共卫生服务；（4）促进社区凝聚力和参与性；（5）确保社会稳定、安全和公正；（6）促进经济繁荣；（7）加强并提供保护性的自然和人工资产；（8）确保关键服务的连续性；（9）提供可靠的通信和交通服务；（10）提升领导力和有效的管理机制；（11）赋予更广泛的相关者参与管理权；（12）促进长期和综合性的规划。其下还包括52个绩效指标和156个二级指标，用于评估重点专项领域。

2020年3月，大伦敦市政府基于城市韧性框架（CRF）对包括大伦敦规划（草案)、环境战略、交通战略、职业技能战略、社会融合战略等9个市级重要战略进行了分析评估，作为对伦敦城市韧性战略编制的支撑。其中，大伦敦规划（草案）覆盖了大部分韧性目标，未覆盖的部分则通过如环境战略、交通战略等市级战略和其他政府工作计划解决，如技能、社会融合和平等、多样性和包容性战略。这些市级战略和政府部门的计划都在相关韧性领域起到了一定的作用。该评估结果表明，目前的城市政策已全面覆盖建设城市韧性框架的健康和福利、经济和社会、基础设施和环境四个维度，伦敦韧性战略的编制可以进一步通过跨部门、跨领域的规划策略来增强城市的韧性。

战略主要内容：韧性的人、场所和过程

第一步：定义韧性城市

伦敦韧性战略认为“韧性城市”应包括包容、整合、适应、反思、随机应变、稳健、余量7个方面。其中，“包容”指的是基于利益相关方的广泛咨询和参与；“整合”指的是建立系统、学科和机构之间的联系最大化战略，从而带来更多收益；“适应”指的是灵活的设计和意愿，并提供可应对多场景的替代方案；“反思”指的是吸取过去的经验，为未来的决策提供依据；“随机应变”指的是考虑替代方法以利用现有资源实现目标；“稳健”指的是设计良好、经久耐用，通过建设和管理方式减少失效的风险；“余量”指的是内置余量应对可能的灾害造成的城市崩溃。

伦敦各类战略和工作对城市韧性的系统性贡献

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

第二步：识别城市的主要风险和长期压力

伦敦韧性战略认为只有识别城市面临的主要冲击（major shocks）和长期压力（chronic stresses），才能制定相关的行动计划。冲击指的是扰乱城市的突发事件，可能产生广泛的、意想不到的影响，而压力则指的是削弱城市结构的慢性问题，最终可能导致重大冲击。该战略通过征询各方意见、对相关数据进行分析、使用城市韧性框架工具，并结合伦敦风险登记册（London Risk Register）的内容，识别出伦敦目前面临的冲击和压力。

伦敦风险登记册

（London Risk Register）

伦敦风险登记册（London Risk Register）由伦敦韧性论坛于2021年发布，采用2019年国家安全风险评估（NSRA）中的安全风险，通过背景分析、灾害识别和定位评估、风险分析、风险应对方法、监测和回顾六个步骤对伦敦的主要风险进行评估和识别。按照风险的相关性对风险等级进行主题分组，包括事故和系统故障、人类和动物疾病、社会风险、自然危害、网络攻击和恐怖主义威胁等主题，并按照风险由高到低的顺序进行排列。风险登记册包含了风险的识别码、风险等级、主题分类、描述、发生可能性、影响等级、缓解和控制的计划、最后/下一次回顾的日期、评估后发生的改变等。其中，风险发生的可能性分为低、中等低、中等、中等高、高五个等级，分别对应1—5分；影响等级则通过福利、行动上的影响、经济、关键性服务、环境、安全等指标进行综合打分，由低至高分为1—5分。值得注意的是，目前识别的风险是基于2年的评估周期，在完成当前的评估周期后，伦敦风险咨询小组（LRR）将根据届时的情况调整伦敦风险登记册的内容。

冲击包括干旱、恐怖袭击、洪水、极端天气、网络攻击、基础设施失灵、传染病等。该战略认为伦敦面临的主要冲击是由气候变化带来的。气候变化正在导致越来越频繁的极端天气事件，如热浪和风暴，以及它们导致的洪水和干旱等影响。由于穿越伦敦的泰晤士河是一条潮汐河，对未来海平面上升很敏感，需要一个复杂的屏障系统和其他措施来管理潮汐和防止水灾。而且，降雨量的减少也向伦敦发出更加频繁的干旱预警。近年发生的夏季热浪也给基础设施带来了压力，交通、电力和电信基础设施更有可能停止工作，基础设施的失灵也使得市民更难及时获得帮助。

伦敦面临的主要冲击

来源：《伦敦城市韧性战略2020》

压力包括社会融合不足、不平等、空气质量差、食品安全问题、住房不可负担、基础设施老化、健康状况和福祉不佳、脱欧等长期会削弱城市功能的事件。伦敦收入差距的扩大和可负担住房的缺乏所带来的长期压力使家庭和社区更容易受到冲击事件的影响。长期的压力也会放大冲击事件的影响，如供水管网的漏水加剧了干旱状况。经常性发生的热浪会导致空气质量恶化，加剧市民健康状况恶化的情况。此外，伦敦的卫生服务、酒店和食品行业都依赖来自欧洲和其他地方的海外工人，脱欧可能会导致贸易中断和劳动力供应不足，并导致机构和投资离开伦敦。各类压力之间还会产生相互作用，如果不充分了解和处理这些压力，可能会对城市管理和从冲击中恢复的韧性产生不利影响。