原标题：IIGF观点 | 《碳排放权交易管理办法（试行）》解读
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院
随着习近平主席于2020年9月22日在第七十五届联合国大会一般性辩论上郑重宣示中国力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，2020年10月开始，生态环境部等各部委开始陆续出台应对气候变化相关的高级别政策文件。生态环境部在2020年11月5日发布《全国碳排放权交易管理办法（实行）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）后迅速吸收反馈意见并进行了修改完善，于2020年12月31日正式出台《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），成为继12月30日出台的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《分配方案》）后又一份重要的全国碳市场顶层设计政策文件，完成了对国家发改委于2014年12月10日出台的《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的替代，适应当前发展阶段，为从2021年1月1日开始的全国碳市场第一个履约周期的平稳顺利运行提供保障。
《管理办法》明确了有关全国碳市场的各项定义，对重点排放单位纳入标准、配额总量设定与分配、交易主体、核查方式、报告与信息披露、监管和违约惩罚等方面进行了全面规定。通过对《管理办法》的研究学习，本文总结出以下五个方面并予以解读。
一、《管理办法》是全国碳市场稳定运行的基础
《管理办法》的出台标志着全国碳市场启动所需的必要条件已经具备。法规层级更高的《碳排放权交易管理暂行条例》由于立法程序复杂尚未出台，作为部门规章的《管理办法》可以指导全国碳市场建设工作，对全国碳市场进行交易的各项准备工作做出部署，保障交易活动顺利开展，并在《条例》出台之后起到互补作用，从而有效促进全国碳市场建设与运行各项工作的推进。
《管理办法》明确了碳排放权和国家核证自愿减排量（CCER）的定义，对CCER的定义相比《暂行办法》和《征求意见稿》均进行了细化，明确了CCER指标来源是可再生能源、林业碳汇和甲烷利用等项目，并最终将抵消比例确定为不超过应清缴配额的5%，且必须来自全国碳市场配额管理的减排项目之外，从而对相关低碳减排项目建设发展起到激励作用的同时仍然将减排的最主要责任落实到企业自身，促使企业通过技术进步等手段实现减排与高质量发展。这一表述同时消除了《征求意见稿》中要求CCER来自于全国碳市场“重点排放单位组织边界范围外”带来的定义模糊问题。
对于重点排放单位的纳入标准，《管理办法》删除了“约1万吨标准煤”的相关表述，只保留“2.6万吨二氧化碳当量”单一标准避免歧义，同时也明确了两年碳排放不足2.6万吨二氧化碳当量的企业和由于不再从事生产经营活动而不再排放温室气体的企业将由省级主管部门移出重点排放单位名录，对此前尚未明确的退出机制做出规定，提高配额利用效率和市场有效性。
《管理办法》明确了参加全国碳市场的重点排放单位不再重复参与试点碳市场，并由《分配方案》对当前过渡期的处理方式进行了详细说明，即地方试点碳市场已完成2019年和2020年配额分配的，相应获得试点碳市场配额的全国碳市场重点排放单位暂不参加全国碳市场相应年度的配额分配和清缴，此后试点碳市场不再向全国碳市场中的重点排放单位发放配额。此条处理方式有助于全国碳市场减少争议并更顺利地启动。
二、确立国家、省、市三级监管体系
《管理办法》在《征求意见稿》确定的国家指导、省级组织、市级配合落实的三级监管体系的基础上对细节内容进行了一定修改，与《暂行办法》所规定的国家与省构成的两级监管体系存在较大差别。《管理办法》的三级监管体系更新并细化了各级主管部门的责任，要求生态环境部负责建设全国碳市场并制定配额管理政策、报告与核查政策及各类技术规范，省级生态环境主管部门组织排放配额分配与清缴、排放报告与核查等工作，新增了市级主管部门“落实相关具体工作”的责任；由省、市级主管部门共同完成监督检查配额清缴情况和对违约主体的惩罚，由省级主管部门与生态环境部共同完成信息公开。
《管理办法》更强调全国统一规划，省级主管部门的自主权相比此前受到限制。《暂行办法》中规定的省级主管部门制定地方配额分配标准、有偿分配剩余配额和将收益用于地方减排及能力建设的职能在《管理办法》中不再存在，改为由生态环境部完成各项规划，省级主管部门主要负责组织实施。
三级监管体系重视市级主管部门的作用，有利于发挥市级主管部门对本市内各项业务更为熟悉的优势，同时与2020年3月出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的环境治理领导责任体系的要求相符，可以有效促进全国碳排放权交易相关工作更好开展。
三、促进落实“企业自证”原则
《管理办法》要求企业每年编制温室气体排放报告，载明排放量，并对数据的真实性、完整性与准确性负责，且须定期公开排放报告，体现了对“企业自证”原则的重视。同时，《管理办法》也对核查方式和核查责任主体做出较大修改。
《暂行办法》规定由核查机构进行核查，而由省级主管部门对部分重点排放单位进行复查。《管理办法》不再要求大规模复查，仅在对核查结果有异议的重点排放单位提出申请后进行复核，且将核查责任主体明确为省级主管部门，只保留政府购买服务的形式与核查机构开展合作，对核查工作更为重视。另一方面，《暂行办法》规定了对所有重点排放单位进行全数核查，而《征求意见稿》则将其修改为由省级主管部门以“双随机、一公开”的方式对重点排放单位进行核查，此前生态环境部2020年12月16日发布的《企业温室气体核查指南（试行）》（征求意见稿）规定核查流程为首先“由省级生态环境部门组建核查技术工作组，进行集中文件评审，识别突出问题”，随后“对文件评审没有发现问题的重点排放单位，随机抽取20%到现场进行核查确认”，将“双随机、一公开”的随机抽取比例暂定在20%。此次《管理办法》仅规定由省级生态环境主管部门负责组织开展核查，并未规定具体的核查方式与数量、比例等，具体的核查方式可能需要《企业温室气体核查指南（试行）》正式出台才能确定。
《管理办法》明确了惩罚措施，对未按时足额清缴配额等违规行为的罚款最大为三万元，并对虚报、瞒报和逾期未改正的欠缴部分在下一年度的配额分配中实行等量核减。由于部门规章的限制，更大的惩罚力度需要《条例》出台后才能实现。同时，《暂行办法》和《征求意见稿》中的“联合惩戒”相关内容被删除，《管理办法》未对向工商、税务、金融等管理部门通报有关情况，并予以公告的相关措施做出规定，可能导致惩罚力度不足。相关规定可能需要各部门联合推出后续规章制度来完善。
四、配额分配管理制度尚待细化
《管理办法》的配额分配制度相比此前的规定相对更为保守，仅规定以免费分配为主，并将适时引入有偿分配。此前《暂行办法》规定国家主管部门可预留一定配额，用于有偿分配、市场调节、重大建设项目等。有偿分配所取得的收益用于促进国家减碳以及相关的能力建设。《征求意见稿》在此基础上提出要逐步提高有偿分配的比例，但对有偿分配的收入实行收支两条线，纳入财政管理。《管理办法》删除了预留配额的相关表述，且未对有偿分配的比例与收益用途用法做任何规定，也未提及市场调节的有关措施。
另一方面，为加快碳达峰、碳中和目标的实现，《管理办法》鼓励交易主体自愿注销其所有的排放配额。这一规定与欧盟碳市场的注销规定类似，欧盟碳市场同样允许配额持有者自愿注销，但值得注意的是，欧盟碳市场可以通过市场稳定储备机制（Market Stability Reserve， MSR）来实现制度化的大规模配额注销，其力度远大于市场参与主体的自愿注销。我国由于还处在碳排放上升阶段，因此需要结合实际需求，综合考虑多种措施，推出制度化控制配额数量的方法。此外，此前《暂行办法》规定可以注销配额和国家自愿核证减排量，未来全国碳市场中是否可以注销国家核证自愿减排量也需要后续相关规定作补充。
总体而言，《管理办法》缺乏对配额数量进行制度化调节的细致规定，需要出台相关细则以进一步明确有关有偿分配、预留配额以及市场调节的规定。
五、系统建设工作仍需尽快推进
《管理办法》明确了全国碳排放权注册登记系统和全国碳排放权交易系统是支撑全国碳市场的同等重要的两大系统，其建设均由生态环境部负责，解决了《暂行办法》未对交易系统下明确定义的问题，同时对两大系统的职能做了清晰界定。
另外，《管理办法》删除了数据报送系统的相关内容。《征求意见稿》规定了环境信息管理平台是重点排放单位向省级主管部门主动报告以纳入全国碳市场管理的渠道，也是实现碳排放数据与排放报告报送和监测计划备案的工具，并在《征求意见稿》的《编制说明》中将这一平台进一步确认为已于2017年1月1日上线运行的“全国排污许可证管理信息平台”。《管理办法》删除了相关表述，纳入重点排放单位名录的方式也变成了由省级生态环境主管部门按生态环境部的有关规定直接确定本行政区域内的单位名录，不再需要相关单位主动报告。未来是否需要通过某一信息管理平台实现数据报送、数据分析、监测计划备案以及连接能源、统计、电网、民航等外部数据库以进行排放数据校验等功能，同时促进实现碳排放与大气污染物排放协同控制，还需要出台相关细则以进一步确认。
作者：
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任
责任编辑：樊文佳
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