金融监管有效性的法律安排

　　作者：王华庆 复旦大学特聘教授、博士生导师；李良松 金融学博士后

　　有效的金融监管不仅体现为大多数金融机构安全健康、金融业稳定运行，而且能够有效保护金融消费者利益，推动金融业服务实体经济。从全球金融监管历史来看，没有一种监管制度是一劳永逸的，各国经济和金融业的不断发展，必然要求金融监管制度也随之变革。20世纪70年代以来，全球金融（货币）危机频繁，主要发达经济体不断探索改革金融监管体制，并通过修改相关法律将监管机构的职责固定下来。

　　我国从2003年银监会成立形成了金融分业的监管体制。在过去的十余年间，中国经济突飞猛进的发展，已全面融入全球化进程，金融业的发展也取得了长足进步：金融机构体系更加健全且资产规模大幅增长、金融产品和金融市场更加丰富、金融业开放程度大幅提高。与此同时，金融风险也日益增加，且有一定程度的累积，反映在监管制度上就是金融监管缺位和监管协调不足。2017年7月第五次全国金融工作会议要求落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责，坚持问题导向，针对突出问题加强协调，显示了党中央国务院对金融监管的重视。如何改变金融监管要么不足、要么过度的矛盾呢？我们认为，法律制度的安排至关重要。

　　全球金融监管的四个阶段

　　在自由放任的资本主义阶段，基本没有金融监管。19世纪中叶，以英格兰银行为代表的中央银行制度在欧洲逐渐建立，但当时的中央银行主要是作为发钞行和最后贷款人，并没有行使严格意义上的金融监管职能。全球公认的金融监管是从1914年美联储正式成立开始，至今大致可以分为四个阶段。

　　第一阶段：20世纪初到20世纪60年代，各国初步建立金融监管框架。20世纪以前，美国虽然在财政部建立货币监理署，充当类似央行角色，也负责银行牌照发放和监管，但形同虚设。据记载，当时1个检察官每年要负责7个州约90家银行的监管。20世纪初前后，美国连续发生多次金融危机，最终促成美联储于1914年正式成立，美联储和货币监理署开始履行监管职能。1929~1933年的大萧条使社会各界充分认识到金融风险的巨大外部性，美国金融业发生了重大变革：1933年通过《格拉斯—斯蒂格尔法案》，要求银行业和证券业分业经营，成立联邦存款保险公司；1933年和1934年分别通过《证券法案》和《证券交易法案》，成立美国证券交易委员会等，保险业监管一直以各州监管为主，“分业经营、分业监管”的机构监管（多头监管）模式初步形成。德国真正意义上的银行监管始于1931年，当时银行业危机严重，政府为应付危机临时制定了一些紧急法令，包括建立银行业许可要求等，开始有专门机构负责监管。1934年，德国通过第一部《银行法》，对前期的金融监管从法律上加以确认和强化。1927年日本发生大规模银行挤兑危机；1928年，日本第一部《银行法》颁布，要求银行资本金必须达到100万日元，并规定由大藏省（财务省）对银行设立和经营进行监管。我国国民政府期间的中央银行也设有稽核处，对商业银行进行监管。

　　第二次世界大战后，建立布雷顿森林体系，资本不能自由流动，固定汇率、利率也受到一定的管制，市场风险小，金融机构业务单一，因此监管并没有得到重视，多数国家的金融监管部门都内设于财政部。如日本大藏省监管银行、证券和保险，建立了护送舰队式监管体制。德国也主要由财政部对金融市场等进行监管。当然，这两国的中央银行也依法对金融机构和金融市场行使一定的监管权。

　　第二阶段：20世纪70年代至90年代，全球金融监管协调加强，第一次有了全球性的资本监管协议，相关国家分业监管框架继续完善。1971年，布雷顿森林体系解体后，固定汇率变成了浮动汇率，国际金融市场风险骤然上升，各种避险的金融创新不断产生，使得货币市场和资本市场产品交叉、业务交叉，导致商业银行风险不断上升。伴随金融管制的放松，金融衍生品得到迅速发展，商业银行产品和业务越来越复杂，跨境经营及竞争日益激烈，并发生了全球第一家银行因市场风险而倒闭的事件，因此，各经济体提升金融监管能力和监管国际协调的迫切性上升。1975年，国际清算银行在巴塞尔设立了银行监管委员会，明确东道国与母国对跨国银行的监管责任；1988年7月，颁布了第一个准则文件“巴塞尔协议”，使得银行业的资本监管有了全球统一标准；1997年，颁布《有效银行监管的核心原则》，它的出台和实施进一步强化了全球监管的统一性，也使得各国金融监管得到了空前的加强。

　　与此同时，英国等部分国家的金融监管框架逐渐建立并完善。英国的金融监管起步很晚，此前一直是非正式监管，以“道德劝说”“君子协定”形式进行，主要依靠行业自律，当时开立银行没有审批要求。1974年，英国房地产景气结束，出现大规模银行危机，储户损失惨重，英格兰银行内部设立一个新的监管部门，银行和存款类公司都自愿接受英格兰银行监管。1979 年，英国制定首部《银行法》，虽然没有改变原先的监管安排，但是从法律上确认了英格兰银行的金融监管权力。1986年，英国通过《金融服务法》，建立证券投资委员会和证券期货管理局等监管机构；1987年，《银行法》修订后，强化英格兰银行的监管权力。英国的金融监管体系逐渐形成以英格兰银行为主、其他八家机构协作的分业监管格局。

　　正是监管的与时俱进，在20世纪70年代到90年代近三十年的时间里，虽然国际货币制度演变导致了几十次大大小小的金融（货币）危机，但全球性金融危机并没有发生。

　　第三阶段：20世纪90年代末至2008年，金融监管由多头监管走向统一监管，央行独立性上升但监管权力大幅下降。在全球金融管制放松的背景下，出现了金融机构兼并重组浪潮，混业经营趋势日渐明显，取消分业监管的呼声日渐强烈，主要国家金融监管框架相应变化。1997年5月，英格兰银行获得独立制定政策利率的权力，但随后英国成立金融服务局（FSA），1998年6月，英格兰银行监管职责移交给FSA；《2000年金融服务和市场法》正式生效以后，FSA成为英国单一的金融监管机构。1998年，日本先后通过新的《日本银行法》和《金融体系改革法》，日本银行从大藏省独立；成立金融监督厅，承担大藏省和日本银行的金融监管职责，2000年改组为金融厅，是日本单一的金融监管机构。2002年， 德国通过《金融监管一体化法案》， 成立金融管理局（BaFin），负责对银行业、证券业和保险业进行统一监管。

　　美国的情况也出现了很大的变化。1999年，美国颁布了《金融服务现代化法案》，取消金融业分业经营限制而完全实行混业经营，这是金融业发展的一个重大变化。为有效监管金融控股公司，美国建立了伞型监管框架，即美联储负责金融控股公司层面的监管，其他监管机构各自负责对相应子公司的功能监管，但监管在制度、技术、法律层面并没有发生根本性的变革：监管制度依旧是分业经营下的模式，这就出现了监管缺失、商业机构的监管套利甚至出现了美国特有的监管竞争（为取得监管利益和预算费用，不惜降低监管标准，以获取更多的被监管机构），最终酿成次贷危机并演变为全球金融危机。奥巴马政府发布的《美国金融危机调查报告》认定，此次危机不属于金融和商业周期的一部分，一个重要根源是金融监管不当。金融监管缺失达到了影响国家金融稳定的程度。

　　其他多数发达国家建立了单一的金融监管机构，但由于中央银行监管权力大大缩小，各国普遍放松金融监管，监管机构和央行之间的信息共享和政策协调不充分，过于专注个体金融机构运营状况而非整个金融体系的稳定等因素，最终导致开放型经济体普遍受到金融危机冲击。

　　第四阶段，2008年国际金融危机以后，“双峰”监管获得普遍重视，中央银行监管权限扩大，宏观审慎管理制度逐步建立。2008年国际金融危机后，各国纷纷修改本国法律，重构金融监管制度。2010年，美国通过《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，强化美联储监管权力，并设立消费者金融保护局。2012年，英国通过《金融服务法案》，将金融服务局（FSA）拆分为审慎监管局和行为监管局，前者纳入央行体系，增强英格兰银行监管权力，建立“双峰”监管框架。同时，全球几十个国家修改中央银行法，将金融稳定纳入央行职责。建立宏观审慎管理机制，如美国金融稳定监督委员会、英国金融政策委员会和欧洲系统性风险委员会等，这些委员会根据法律授权，认定系统性重要性金融机构、监测识别并采取措施消除或降低系统性风险。

　　回顾历史，我们发现，国际上金融监管变革都是危机驱动的。以监管体制变革最频繁的英国为例，1974年，英国出现大规模的中小银行危机和破产倒闭后，促使英格兰银行开始行使监管职责。1984年，约翰逊·马修银行集团倒闭，财政部和英格兰银行反思监管体制，除加强英格兰银行监管职能外，逐渐构建分业监管体制。1995年，巴林银行破产倒闭等一系列风险事件后，英国走向统一监管。2008年国际金融危机中，北岩银行倒闭，促使英国建立“双峰”监管体制。

　　金融监管应该随市场发展而与时俱进，但监管不会跟随市场自动变化。各国要根据本国金融业发展实践，推动金融监管体制作出适应性变化，其中法律变革至关重要。

　　中国金融业发展状况及监管体制

　　我国真正意义上的银行监管是从1983年9月中国人民银行专门行使中央银行职责开始的，但直至1995 年《中国人民银行法》颁布，才从法律上确立了中国人民银行的金融监管职能。1992年以前，人民银行是单一监管机构；1992年，证券业监管职能由国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会承担（1998年合并为中国证监会）；1998年，保险业监管职能由保监会承担；2003年，银行业监管职能由银监会承担。至此，中国“一行三会”的分业监管格局正式形成。1995年的《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》、1998年的《证券法》、2003年的《银行业监督管理法》，构成了中国金融监管的主要法律体系。

　　2003年，中国正式建立的分业监管格局虽然与全球发达国家统一监管的趋势不同，但符合当时中国金融业发展的实际情况，促进了金融业稳健运行，支持了实体经济发展。然而，2008年以来，中国经济由三期叠加逐渐进入到新常态，国内外金融业发生了深刻变化。

　　2008年国际金融危机后，我国推出四万亿刺激计划，在宽松政策刺激下，房地产、地方政府融资平台迅猛发展，虽然短期内保持了经济增速，但后遗症也很大，尤其是金融体系开始剧烈膨胀。刺激政策退出后，房地产与地方政府融资平台表内融资受限，催生了银信合作等一系列绕开监管规定的影子银行操作模式。与此同时，金融机构同业业务膨胀、资管业务大发展，持续为相关行业提供大量融资，再叠加互联网金融在无监管状态下野蛮生长，出现各类金融乱象，从而导致2016年至2017年的强监管。一年多时间内，“一行三会”同步密集出台十多项强力监管措施，在强力去杠杆、防范化解金融风险的同时，也引发金融市场震动，对实体经济产生一定影响。2008年以来的金融监管实践说明，分业监管体制已经难以适应目前金融业发展状况，监管体制要与时俱进，实施有效监管。如果缺乏有效的制度安排，就会导致监管不足或过度。金融监管活动要以法律的形式固定下来，保持其连续性和延续性，以稳定金融主体预期；通过持续有效的监管，实现金融体系平稳运行。

　　中国金融监管体制改革的法律制度安排

　　2017年第五次全国金融工作会议以来，中国金融监管体制发生了一系列重大变化。建立国务院金融稳定发展委员会，承担金融发展规划、金融监管协调、指导地方金融改革发展与监管等职能；银监会和保监会合并；增强人民银行监管职能，由人民银行拟订金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案；等等。这些重大改革吸收了包括“双峰”监管、监管与发展职能分离、金融监管与金融规制分离等一系列先进的监管理念和经验，需要通过法律的形式加以固定。

　　一是法律要明确“监管姓监”的监管目标。有明确目标的监管，也是最简单的监管。法律要尽可能具体化监管机构的职责，并将失责问责清晰写明，推动监管机构坚守本职，从法律上明确监管机构不负责相应行业的发展职能。由于金融是持牌行业，要明确金融监管机构对未持牌的非法金融业务也有监管责任。此外，第五次金融工作会议明确了地方政府的监管责任，因此，有必要修改法律表明地方政府可以设立地方金融监管部门，并明确主要的监管原则、监管范围以及中央与地方金融监管的职责分工和问责安排等，再由地方人大建立相关地方性法规。

　　二是金融监管制度安排可考虑明确建立审慎监管和行为监管的法律框架。审慎监管关注金融机构持续审慎经营各个方面的影响因素，除资本、资产质量、财务、流动性等许多数量型指标外，也同样高度关注金融机构的风险管理和公司治理框架等方面。通过强化审慎监管，减少一些金融机构为达到数量型监管指标的监管规避行为。通过加强行为监管更好地规范金融机构行为，保护金融消费者利益和加强金融消费者教育，促进形成审慎理性的金融文化。新兴金融业态、游走于正规金融业务边缘的类金融业务，在分业监管或多头监管体制下，会导致监管部门相互推诿或监管竞争；而在“双峰”监管体制下，则一定是行为监管部门的职责，因为这些业务最先涉及的就是金融消费者利益。因此，建立“双峰”监管制度，也有利于监管机构监管非持牌机构和新兴金融业态。

　　三是注重监管的一致性和持续性。在一致性方面，要强调穿透性监管和实质性监管等原则，对于类似的金融业务，监管尺度必须一致，防止过度的逃避监管行为。对于非持牌金融机构开展的业务要及时取缔或纳入监管，以免影响持牌金融机构和金融消费者利益。在持续性方面，除强化数量型指标监管外，更要强调对金融机构风险管理和公司治理框架的监管，确保金融机构长期持续稳健运营。

　　四是要在加强监管与鼓励创新之间找到适当平衡。金融监管框架对于金融科技等创新要保持一定的宽容，给予一定的监管容忍度，这与对新兴金融业态的监管类似，最好由一个专门的监管部门负责。如果几个监管部门同时开展相关业态监测、认定、评估等诸多工作，不仅浪费监管资源，最后不同监管部门之间还要协调行动，对于认定为金融创新的情况给予一定的宽容，而对于“伪创新”则坚决及时取缔，这样一个过程显然不能适应金融市场创新发展较快的情况。需要借鉴“双峰”监管的经验，由单一机构负责监测和认定，对于金融科技创新，采取具有创新容忍性的“监管沙盒”制度或其他监管技术进行试点，以推动金融创新。

责任编辑：张缘成