从3%赤字率之争看中国经济前景 谁说3%就不能打破了?

　　从3%赤字率之争看中国经济前景

　　来源：秦朔朋友圈

　　在近日举行的《财经》杂志年会上，中国社科院副院长高培勇提出，必须提高对赤字水平的警惕，把财政赤字占GDP的比重锁定在3%以内。这对控制财政风险、金融风险很有必要，也是老百姓心目中的一本帐，直接影响社会预期的一本账。

　　关于赤字率，今年的《政府工作报告》的说法是，“今年赤字率拟按2.6%安排，比去年预算低0.4个百分点；财政赤字2.38万亿元，其中中央财政赤字1.55万亿元，地方财政赤字8300亿元。调低赤字率，主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础，也为宏观调控留下更多政策空间。”

　　当时的政策基调是认为中国经济稳中向好，要防风险。而现在，情况已经变化，稳中有变，也就是中央所说的“经济下行压力有所加大，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露”。

　　在新的情况下，越来越多经济学家提出了对于3%的疑问。

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　　谁说3%就不能打破了？

　　10月举行的“2018杭州湾论坛”上，当高培勇说要坚持3%，“扩大赤字一定要以防风险作为一个重要的约束条件”时，经济学家李迅雷回应，“减税降费的呼声非常高，财政赤字率不能破3%？这不是一个死规则，破了又能怎么样？”

　　李迅雷的看法是，当前经济增速下行明显，企业生产成本居高不下，部分企业和产业已经在向海外转移。如果因为成本问题使产业都转走了，可能导致产业链因此中断。所以，“调控不能仅仅盯住债务水平，保持某个指标的合理，而要有全局的考虑”。

　　在《财经》年会上，前央行金融研究所所长、现任大成基金首席经济学家的姚余栋说，我国经济中长期抵押品不足，财政赤字应适当扩大到4%。他的意思是，给市场注入流动性，如果不通过降息降准的直接方式，而是采用MLF（中期借贷便利）、PSL（抵押补充贷款）等货币投放工具，就必须要有抵押品，市场上的机构用债券等抵押品来交换央行的投放。信用最高的抵押品是国债和政策性金融债，如果是地方债，质押率就要打30%的折扣。而且地方债还要进行控制。所以抵押品的主渠道是国债，而中国的中央政府债务占GDP之比在全球是比较低的，只有15%。姚余栋的结论是，国债供给明显不足，一定要提高中央财政的赤字。这就需要放开赤字率，从3%到4%，为国债发行打开空间。

　　姚余栋说，谁说3%就不能打破了？欧盟全都打破了。中央财政可以加杠杆，以后再去杠杆不就行了吗？

　　恒大研究院首席经济学家任泽平在演讲时说，只有对问题的严峻程度有充分估计，才能有充足准备，怕的是你在那儿志得意满。中国9月的M2（广义货币供应量）降到8.3%，是20年来的新低，社会融资规模1-9月是15.4万亿，比去年减少2.3万亿。“财政整顿、金融去杠杆、环保、去产能，这些事情都是对的，但都叠在一块，再健康的企业都无从应对。”

　　任泽平的结论也是：为了实现大规模减税，不要受3%的约束，“难道要等经济好的时候再减税吗？已经没有必要了。反而经济不好的时候，扩大赤字，扩大减税，才能熨平经济周期的波动。”“不是我们没有潜力，是有些同志没有思路。开放也会带来投资潜力，减税也会带来投资潜力，鼓舞企业家的信心也会带来投资潜力。”

　　其实财政部门也有人反思3%的红线问题。在2015年财新峰会上，时任财政部副部长的朱光耀表示，从金融危机教训可以反思，3%的赤字率红线和60%的负债率红线，是不是绝对科学的标准，这些观念的僵化并不利于改革，要在实践中调整。

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　　多少问题、死活问题、是非问题

　　看到这里，读者诸君大概也觉得，3%确实不应该是一个死杠杠，一个教条。

　　高培勇和李迅雷、姚余栋、任泽平的观点有差异，有一个原因，高培勇是研究财政出身，之前是中国社科院财贸所所长，而后三位都是金融机构经济学家。看问题时，财政视角和金融视角有所不同。财政视角更关注债务的绝对数，因为每一笔债都要还的，是有成本的。而金融视角更关注现金流，没有现金流，企业就死了，所以一定要有活命之水，一时的负债率没有那么重要。

　　两种视角无关对错，只在于不同时点的平衡。负债率是“多少问题”，现金流是“死活问题”。

　　表面看，死活问题无疑更重要。但这里还藏着另外两个问题。

　　一个是“是非问题”。是不是活不下去的都应该救？不管什么原因，只要活不下去都救。那么由此而产生的道德风险如何处置？

　　央行行长易纲最近接受媒体采访时说，要千方百计切实降低民营和中小微企业融资成本，但还得有一个弦，就是一定要让资金在商业上实现可持续。财政、人民银行、监管部门要帮助商业银行和金融机构降低成本，使得它们有积极性给小微企业贷款。“贷款了以后是保本微利的，或者保本没有利润都可以，但是应该是保本的。如果在商业上不可持续，今天让机构贷款，机构明天也不贷了。”这个话说的很诚恳，不赚钱都可以，但要保本。

　　另一个问题是“公平问题”。也就是国企和民企用同一把尺子度量的问题。救民企有道德风险，救国企有没有？但救国企好像就不会犯错误。这又如何平衡？

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　　实际的赤字率远不止3%

　　现在再来说说高培勇。他是一个3%的教条主义者吗？不是。

　　高培勇讲3%已经讲了几年。从他的多次演讲看，他的基本思考逻辑是，中国已经进入高质量发展期，不应该还是从需求端扩张，而应该从供给侧改革。供给侧改革就要有一定的纪律，紧一点，有助于倒逼企业和政府提升效率。

　　更重要的是，中国的实际赤字率早已超过3%。高培勇今年3月时说，考虑到地方债务存量以及在建工程续建的需要，政府工作报告提出，安排地方专项债券1.35万亿元。财政赤字加上地方专项债券，占GDP比重突破4%。“一般公共预算3%的赤字率要守住，同时也要考虑对存量债务的疏导以及在建工程续建，突然间断奶也是不行的，两个方面都得兼顾到。”

　　中国的财政赤字历来有名义与实际之分。2016年之后，实际财政赤字远大于名义财政赤字。高培勇说，比如2016年，2.18万亿的财政赤字，占GDP的3%，然后在政府基金账户当中安排4000亿的地方专项债，2017年又安排了8000亿地方专项债，这都是政府赤字。如果再包括地方政府的隐性债务，置换债，以及发改委通过国有政策性银行所发的长期专项建设债券，还有产业投资基金（融资平台债），“全口径财政赤字”已经很高。

　　“目前我们守的只是名义上的财政赤字界限，如果名义上的界限都不要了，那么实际的财政赤字的大门就要彻底放开。中央政府和地方政府的财政关系到目前为止远远没有理清，只要中央政府不管和管得不严，地方政府就像一放松就淘气的孩子一样，那就没有办法掌控了。”

　　但高培勇的话，地方政府很不爱听。他们认为，地方政府承担的事权很大，但财权不足，“谁会没事天天借钱，自找压力呢？”举个例子，一个县级市要改成市区，教师、公务员的待遇要在三年内和市里的区拉平，这个钱从哪里出？是要自己解决的。不想办法借钱怎么办？

　　但高培勇的担心并非没有道理。他说，2015年新预算法颁布后，给地方政府债券的发行开了一个“口子”，而且允许到期的地方债实行置换。“包括置换债在内的各种形式的地方债发行规模在急剧膨胀之中，稍有不慎，便可能酿成难以收拾的局面。”

　　高培勇的一贯主张是，“政府支出和税费收入一起变，而且同方向同规模的变。你减多少税就减多少政府支出。这样的好处，可以调整资源配置格局，真正可以给企业降成本，符合供给侧结构性改革的最终目标。”

　　但要减少政府支出，又谈何容易！

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　　跳出3%做文章

　　公说公有理婆说婆有理，就3%谈3%，绕来绕去，似乎找不到一个明确结论。

　　那就要跳出3%做文章。

　　中金公司首席经济学家梁红最近发文提出，用加法改革走出当前经济困境。

　　她的观察是，过去20年，中国经济高增长的时候，杠杠率是下降的，经济下行的时候杠杆率是上升的。实践经验不支持那些提出靠把经济增速降下来从而降杠杆的提议。

　　她认为，虽然当前中国经济的短期增长和中长期的结构性问题均面临严峻挑战，但与20年前相比，政府如今拥有大量资产。及时、有效地推进“以盘活存量政府资产为核心、为企业和居民收入做加法”的改革不但不会增加债务风险，还可以高质量地扩大总需求，实现对债务风险的标本兼治、长短兼顾。

　　梁红的主要建议是：

　　划转国资充实社保，从而大幅降低五险金的缴费费率；

　　拿出部分外储或财政结余，直接向重要的基础建设项目或具有重要性的部门（比如银行、股市、社保）注入股权资本金；

　　改革预算编制、执行过程，加大财税体制改革力度。减少中央政府持有的闲置现金规模和各政府机关团体的“小金库”规模。尤其要对实际上从事商业经营的事业单位进行改革，这对降低公共部门低效率的“储蓄过剩”具有重要意义。近年来政府工作计划多次强调要加大盘活存量财政资金，但目前机关团体存款仍呈上升趋势；

　　将部分政府或公共储蓄投向比银行存款回报率更高的其他资产；

　　放开生育政策及逐步延长退休年龄至国际普遍水平，将有助于减少储蓄率，从源头上减轻增加投资和金融杠杆的压力。

　　此外还要大力改革A股市场，校正A股市场的长期投资者缺失、好公司遗失、有效监管不足的三大弊端。以使A股市场能够在国企混合所有制改革中起到重要作用，并在中国人口老龄化趋势下，为中国居民提供房地产之外的投资渠道。

　　梁红的报告指出，中国居民的资产集中配置在房地产和存款上，而配置在其他金融投资产品上的比例约20%左右（其中股票及基金只有5%），大幅低于美国居民约60%的比例（其中股票及基金32%，养老金21%）。在中国人口老龄化趋势下，过去地产和存款这两大中国居民配置主体的获利能力将减弱，过多投入无法实现有效保值增值，也无法满足养老需求，而股票市场应当成为我国居民一个优质的投资渠道。

　　从赤字率之争谈到最后，我们发现还是一个深化改革的问题。如果不通过深化改革，用改革的加法激活存量市场，优化整个资源的配置，光是在现有的坛坛罐罐里找出路，那很可能没有什么好的出路。但是，改革要深化，就会深刻地触动利益，特别是部委利益，部门利益。改革到今天，核心是这方面的改革。

　　3%赤字率确实不是那么重要，真正重要的是改革，而且越来越重要。从2013年全面深化改革的决定出台，已经整整5年。5年要过去了。

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责任编辑：李锋