文/巴黎政治大学Sciences Po中国校友会 经济学博士 卢之旺
按美财政部现行评估标准，中国完全不符合汇率操纵的要件定义。
1．美国认定汇率操纵的标准简介
汇率操纵认定权主要掌握于美国财政部。The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988（简称《1988年法案》）赋予了美国财政部认定他国“汇率操纵”的权利和义务，法案规定：一是美国总统应当被授权和其他国家协商，使得美元和其他主要工业化国家货币的汇率水平能促进贸易和经常项目，并向可持续方向调整；发展并改进汇率体系功能以提供可持续经常项目平衡相一致的汇率水平。
二是财政部部长在咨询IMF的基础上，应当做出是否有国家或地区通过操纵本币对美元汇率以达到阻碍国际收支有效调整或取得国际贸易不公平的竞争优势的认定。（美国汇率操纵标准源于IMF的规定，1978年生效的《国际货币基金协定》第四条规定，IMF各会员国都应避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势。）同时规定美国财政部应每半年向国会提交有关主要贸易伙伴的Foreign Exchange Polices of Major Trading Partners of the United States《国际经济和汇率政策报告》，确定其是否存在“汇率操纵”。
《2015年贸易便利和执法法案》（简称《2015年法案》）进一步规范了美国关于主要贸易伙伴汇率安排的监测评估工具以及应对措施。法案要求财政部应对符合以下三个条件的贸易伙伴的汇率和外部政策进行评估，一是和美国双边贸易顺差显著，二是经常账户盈余显著，三是持续性单边干预外汇市场。
该认定汇率操纵具有较大操作空间。从涉及法规看，美国法律对汇率操纵要素缺乏必要的界定，并具有相关的主观认定，这使得美国财政部对认定有较大操作灵活性。事实上，分析历年财政部报告可见，认定并无一套严谨、固定、客观的评估体系，甚至评估指标也经常调整。
财政部仅在2005-07年的4份报告中，明确过评估指标和评估方法，其他年份均无。而根据《2015年法案》，自2016年报告始，美财政部又将评估标准量化为：①与美国的双边贸易顺差大于200亿美元②经常项目顺差超过GDP的3%③长期单边干预外汇市场。美财政部也自称将继续提高评估标准的科学性。
实际被认定为汇率操纵的国家及实体有限。自1988年法案实施以来，仅韩国、中国等曾被判定为明确的“汇率操纵”实体。1994年至特朗普当选前，美国对认定一直较为谨慎，因为美国需要考虑来自国际体系层面的诸如权力结构、国际制度和相互依赖等因素提供的机遇和约束，倾向于从国家整体政治、经济和安全战略的角度考虑贸易问题。但特朗普执政后众所周知其大幅改变了美国政府在该问题的一贯思路。
认定后采取实质制裁的措施有限。《1988年法案》指出如果汇率操纵国的国际收支经常项目盈余巨大且与美国双边贸易顺差显著，财政部部长应采取行动，发起双边或通过IMF磋商，确保该国尽快调整汇率政策，实现国际收支有效调整和消除不公正的竞争优势。但财政部部长不应要求发起会严重损害美国重大经济或安全利益的协商。
该法案主要要求财政部通过磋商手段进行干预，并未有其他实质反制措施。《2015年法案》中并未直接提出汇率操纵这一概念，但若一国满足该法案指明的可能导致不公平竞争优势的三个条件，则财政部授权美国总统与该国进行双边磋商，要求这些国家采取措施纠正汇率失衡。若在双边磋商1年后该国仍未采取有效措施使其货币汇率恢复稳定，则总统可通过切断融资及排除招标名单外等措施施压。
另外，反制措施还包括财政部与贸易代表、美国务院等机构商议，并指示美国利用IMF磋商机制确保IMF采纳促使相关国家实施市场化汇率制度的措施（实质为向IMF施压并通过IMF向操纵国施压）。
2．特朗普政府认定我汇率操纵的可能
根据认定标准的定义及以往实践看可能性不大。一是按美财政部现行评估标准，中国完全不符合汇率操纵的要件定义。
典型的汇率操纵是一国央行采取各种措施引导本币大幅贬值以改善本国国际贸易条件，但实践中中国央行一直乐见并致力于维护本币在合理均衡水平上的基本稳定，并逐步扩展本币双向波动的弹性空间，这与典型汇率操纵行为的初衷和本质大相径庭。二是根据《1988年法案》，美国应在与IMF协商后做出汇率操纵认定，IMF对中国第四条约磋商报告认定人民币汇率不再低估，在年度报告中IMF重申人民币汇率与经济基本面一致。IMF的明确立场也基本压制了美国所期望的操作空间。
根据特朗普本人的特殊执政风格仍须谨慎应对。一是美国总统是认定“汇率操纵”的关键角色。以总统为中心的行政体系和以国会为中心的立法体系，是美国在国际贸易政策领域的两个决策中心。但美政府实质是认定关键，纵观特朗普在中美贸易问题上的言行，亟需谨慎应对，做好相关预案。二是特朗普也有推动美财政部改变“汇率操纵”评估标准的可能。美财政部改变具体评估方法并不严格受现行法律约束。如果认定标准发生变化，将改变认定事件的整体态势。
(本文作者介绍：巴黎政治大学Sciences Po Alumni中国校友会 经济学博士，长期从事人民币汇率及外汇市场研究，先后在《宏观经济研究》《中国货币市场》《清华金融评论》等发表文章。)
责任编辑：郭建
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