毛振华：地方政府债务——关注底层逻辑，推动债务良性循环

　　文/意见领袖专栏作家 毛振华

　　当前地方政府债务风险整体可控，但面临较为突出的结构性、区域性问题，为保障地方债务可持续发展，需从根本上持续深化现代财政体制改革，向改革要财力，同时也需着眼于实现当前风险的软着陆，加快构建政府债务良性循环。

　　一、地方政府债务问题源于央地财权事权不匹配，其根源在于体制问题

　　一是行政体制。不同于美国等联邦制国家，中国实行单一行政体制，虽然法律未明确规定上级政府对下级政府债务承担连带责任，但当地方政府出现债务危机时，中央政府负有一定道义责任、存在救助动机。这种体制可能在一定程度上加深地方政府对中央财政的依赖，如2014年《预算法》修订案出台前，“中央财政兜底”预期下地方政府超越财力搞建设、过度举债，形成了较重的历史包袱；近年来中央不断加大转移支付，弥补地方财力的同时，也容易造成地方预算约束的软化，以及财政资金使用效率不高，反向强化了地方政府举债投资的意愿。

　　二是财政体制。1994年分税制改革后，我国财政体制呈现“事权下放、财权上收”的特点，在央地财政关系纵向失衡的情况下，地方政府依靠举债弥补地方财政赤字、补充经济发展资金，快速推升债务。从全球比较看，美国、日本等国家多依赖中央政府加杠杆，债务交由更高级政府承担，经济职能也由州和联邦政府负责，低层级政府没有严重债务，主要依靠转移支付提供基础公共服务。而我国央地财政关系纵向失衡，地方财政债务承载能力有限，但大量基建任务由地方政府甚至是基层政府承担，事权及支出责任的下放加速了地方投融资的恶性循环且地区间差距明显。

　　总得来看，在单一政治体制下，想从根本上解决地方债务问题，还是要将地方债务问题放到整个现代财政体制改革的框架下统筹考虑，向改革要财力，在发展中化解债务。

　　二、中国地方债务风险整体可控，需关注结构性及区域性问题

　　从单一行政体制和资产端的保障来看，我国地方债务风险整体可控。2023年末地方政府显性债务规模接近40万亿，中央政府债务29万亿，加上以融资平台债务为主的隐性债务约56万亿（融资平台有息债务约50万亿）后，我国政府性债务合计约125万亿，总量不低；但与整个国家宏观债务相比，政府性债务占非金融部门整体债务规模的比重不到30%，杠杆率100%左右，低于大多数发达国家水平（如美国113%、日本228%），风险相对可控。此外，单一体制下中央对地方有一定支持帮扶动机，可发挥中央的财政职能及资源协调作用，估算央地政府财政收入合计约30万亿，另有超200万亿的地方国有企业资产规模，对化解地方债务风险有足够保障。因此，对于地方债务问题，一方面要提高警惕，加强对120多万亿债务总量的重视程度；另一方面也无需过度惊慌，从单一制和资产端的保障来看，完全有能力应对风险。

　　针对地方政府债务的结构性、区域性问题，还需从全局视角构建政府债务良性循环，实现风险软着陆。对于债务压力大、流动性不畅、丧失市场信心的区域，可在压实地方政府偿债主体责任的前提下，合理利用中央资源，根据债务类型适当转移风险，避免引发区域性、系统性风险，对区域信用、政府信用甚至国家信用带来冲击。

　　三、保障地方政府债务再循环基础上需用好、用足、用活地方政府债券

　　在地方政府债券大幅扩容的同时，应更加重视其存在的问题。2020年疫情冲击以来，地方政府债券大幅扩容，仅用2年即实现了存量规模20万亿到30万亿的跨越，到今年末规模将到40万亿。快速扩容中专项债投向领域也不断拓宽，由2017年的土储、棚改、收费公路三个领域扩展到目前的12个领域，更加全面的支撑经济增长和民生保障，同时也创新了专项债作为项目资本金的应用，逐步发挥财政资金引导及撬动投资的作用。然而，在肯定地方债积极作用的同时，也要更加重视其存在的问题，例如专项债项目收益偏低、优质项目储备不足、资金闲置挪用现象持续存在，影响了地方政府投融资的有效性。

　　在保障地方政府债务再循环的基础上，需用好、用足、用活地方政府债券，尤其发挥其在当前保经济、保稳定的作用。2023年上半年中国经济呈现出明显的恢复性增长，但仍面临内生动力不强、需求不足、外部环境复杂多变等问题。为发挥好政府投资及引导作用，后续需进一步用好、用足、用活地方政府债券，具体可从合理分配债券限额并优化结构、落实落细绩效管理及评价应用、建立完善募投项目储备长效机制、强化专项债发行使用管理、完善专项债项目投融资机制等方面着手，以形成对基建投资缺口的有益补充，推动经济平稳修复。

　　（以上观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第71期）上的发言）

　　(本文作者介绍：中诚信集团创始人、中诚信国际首席经济学家，中国人民大学经济研究所联席所长)