意见领袖 | 罗志恒
一、当前我国财力分配格局的基本情况
（一）总体上我国财力的纵向分布呈现三大特征
第一，转移支付前，中央集中约一半的财力，但若考虑对地方的税收返还，中央财力的实际比重将降至不足四成。2020年全国一般公共预算收入达到18.3万亿元，其中中央、地方本级一般公共预算收入分别为8.3万亿元和10万亿元，占全国比重分别为45.3%和54.7%。但如果剔除按照体制规定对地方的税收返还，中央收入占比降为39.1%。
第二，中央政府财政支出的核心功能在于纾解地方财政困局、平衡地区经济发展、促进地方基本公共服务均等化。相比于收入，中央的支出责任占比低，大部分收入均用于对地方的转移支付。地方财政更多承担当地经济建设及科教文卫等直接支出。2020年，中央一般公共预算支出规模达到11.8万亿，其中本级一般公共预算支出3.5万亿元，远低于对地方转移支付的8.3万亿。地方政府基建、民生支出分别达到5.4万亿元和8.5万亿元，分别占地方一般公共预算支出的25.6%和40.3%。同时，以区域平衡发展为目标的转移支付占中央转移性支付比突出。中央政府对地方政府的转移性支付主要包含税收返还与转移支付（一般、专项）两个层面。税收返还是分税制改革的产物，可以视作是财政制度下地方政府“收入”的一部分。而转移支付则是中央政府用以平衡区域发展的重要工具。2020年中央政府对地方政府税收返还总额约为1.1万亿元，一般、专项及特殊转移支付约为7.2万亿，两者占比分别为13.5%及86.5%，具有“平衡区域发展”作用的转移支付占比突出。
第三，中央及地方均存在赤字，其中中央赤字弥补依赖国债、上期结转及调入，地方政府收支缺口弥补主要依赖中央转移支付及地方政府一般债务。2020年全国一般公共预算收入18.3万亿，支出24.6万亿，一般公共预算支出大于收入差额为6.3万亿。两类资金补足了该差额，其一是上期财政使用结转结余及各类调入资金，补充2.6万亿；其二是新增国债和地方一般债务，弥补中央及地方赤字3.76万亿。中央政府国债是弥补全国一般公共预算收支缺口的主要力量。剔除1万亿抗疫特别国债后，2020年国债与地方政府一般债券新增规模分别为3.1万亿和0.9万亿元，国债发行净额远大于地方政府一般债券。此外，过去GDP单一考核制下，地方政府投资“饥渴”与资金不足矛盾凸显，导致地方隐性债务快速上升，同时专项债正逐渐成为事实上的一般债。截至2021年9月地方政府专项债余额已达15.3万亿，超过一般债余额的13.6万亿，且因为专项债的项目收益持续下降，最终仍需要靠财政资金偿还，正在成为事实上的一般债。
（二）分区域来看，“六省三市”对全国财力有净贡献前期部分自媒体提出“六省一市养全国”的观点，认为我国区域间财政分配是财政“盈余地区”对财政“赤字地区”的净补贴。2017年有自媒体采用国地税收入与一般公共预算支出之差，得出2017年上半年仅有福建、江苏、浙江、广东、北京、上海和深圳（计划单列市）有财政盈余的结论。近年来，市场上同样有“仅上海有财政盈余”的讨论，并据此解读国内财政形势。根据各省一般公共预算收支差简单计算，2021年前三季度31个省市中仅上海市盈余958.7亿元，其余30个省市均存在收不抵支问题。2021年全年31省市一般公共预算收支均为负数。但上述讨论均忽略了我国财政体制尤其是转移支付因素，仅采用地方本级的一般公共预算收支盈余指标解读各地财政形势及区域间财政分配格局有失偏颇。一般公共预算收支盈余只反映政府间关系的初次分配，在分税制体系下，中央在初次分配中获得全国约一半收入，再通过对地方的转移支付，推动区域均衡发展和基本公共均等化。考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分配效应，地方事实上的可用财力和满足支出的能力将大幅提高。
本文基于《中国税务年鉴2020》、《中国财政年鉴2020》数据，从各省份对全国财力净贡献的角度出发，采用中央本级分地区的财政收入金额减去中央返还地方金额来衡量地方间的财力转移。在衡量公共财力在中央与地区间流转时，中央级财政收入由分地区中央级税收收入和地区上缴中央转移性收入两部分组成。中央返还地方金额主要体现为地区的中央政府税收返还及转移支付。同时，我们还计入了地方对口支援任务带来的援助其他地区支出和接受其他地区援助收入。具体计算公式如下：
地方财力净贡献=（分地区中央级税收收入+地方上解中央支出+援助其他地区支出）-（分地区中央返还性收入 + 接受其他地方援助收入）
当中央本级收入减中央转移性支出为正时，地方对全国财政有正的净贡献；当为负时，地区主要得到净补贴。此外，值得注意的是，2019年仅浙江（15.4亿）、福建（4.7亿）、四川（0.12亿）和广东（0.18亿）四地有援助支出；四川（15.4亿）、宁夏（4.7亿）及云南（0.38亿）三地有援助收入，规模普遍较小，对整体结果的影响较弱，因此仅在计算时计入，不再具体描述和展开分析。
1、地方对中央的贡献及上解
我国地方对中央贡献的财力总体呈现东高西低格局，与经济发展形势相匹配。广东、上海、北京、江苏等东部经济发达地区贡献的中央级税收收入及上解支出领跑全国，青海、西藏、宁夏等西部地区贡献排名靠后。2019年，分地区中央级税收收入排名前六位的省份为广东（9822亿元）、上海（8829亿元）、北京（8308亿元）、江苏（5706元）、山东（4865亿元）和浙江（4242亿元），分别是全国均值的3.8、3.4、3.2、2.2、1.9和1.7倍。排名最末的三个省份为青海、西藏及宁夏，中央级税收收入规模在这些地方低于350亿元。规模最少的青海中央级税收收入仅为全国平均水平的7.3%。
地方上解中央总额排名前六位的地区为广东（487亿元）、江苏（410亿元）、浙江（393亿元）、上海（274亿元）、山东（241亿元）及天津（140亿元）。排名第一的广东省上解总额是全国31省市均值的4.5倍。排名最末的三个地区依旧为西藏、青海及宁夏，总额分别为1.4、5.3及5.6亿元。
2、中央对地方的转移支付及税收返还中央转移支付以“平衡区域财力”、“基本公共服务均等化”为主线，对四川、河南、云南、湖南等中西部人口和农业大省的转移支付规模较大，而对西藏、青海、甘肃、黑龙江、新疆、宁夏、吉林等省份的财力补充效果较为明显。从绝对规模来看，2019年中央对四川（5173亿元）、河南（4576亿元）、云南（3814亿元）、湖南（3694亿元）转移支付及税收返还位居前列，对天津（670亿元）、宁夏（895亿元）及上海（901亿）转移性支出规模垫底。
从相对规模来看，2019年中央转移支付及税收返还占地方一般公共预算收入比重较高的省份集中在西部和东北地区。其中，西藏、青海、甘肃、黑龙江、新疆、宁夏、吉林分别为8.8、4.7、3.2、2.6、2.1、2.1和2.0，中央转移性收入分别补充了地方一般公共预算收支缺口的99.9%、84.3%、86.4%、88.2%、89%、87.7%和81.4%。
广东、浙江、江苏等经济较发达地区对中央转移性支付的依赖度较低，更多依靠政府基金调入、地方政府一般债券等其他途径补充财力，中央转移支付收入仅补充了以上地区收支缺口的43.1%、45.8%、53.7%。
进一步从转移支付的内部结构来看，江苏、广东等东部经济发达地区的转移性收入以税收返还为主。中央对经济相对落后地区的转移性支出以具有平衡区域发展功能的转移支付为主。
由于“基数返还”的特性，据我们简单测算，江苏（631亿元）、广东（530亿元）、北京（528亿元）、山东（495亿元）等经济发达、纳税数额大的地区获得税收返还数量最多，占全国总额的7.9%、6.6%、6.6%及6.2%。青海（34亿元）、新疆（36亿元）、宁夏（45亿元）、西藏（47亿元）等经济相对落后地区获得税收返还数量垫底。
在税收返还占转移性收入比重来看，上海、北京、江苏、浙江等经济发达地区税收返还占转移性收入比重高，占比分别为80.0%、57.2%、44.1%及43.6%；新疆、西藏青海及黑龙江的转移性收入以一般转移支付为主，税收返还占比仅为1.4%、2.8%、2.9%及3.1%。
3、地方对全国公共财政净贡献总体来看，2019年广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、天津、福建、辽宁共六省三市对国家财政有净贡献，规模达到3.6万亿元，其余省市均需要中央财政给予补助。其中，广东、上海、北京为第一梯队，分别以8307、8202和7310亿元遥遥领先；第二梯队包括江苏（4091亿元）、浙江（3274亿元）、山东（2152亿元）、天津（2136亿元），财力净贡献均在千亿级别；福建对中央贡献财力规模达到427亿元。以上有财力净贡献的五省三市均位于我国经济发达地区。
近年来辽宁经济发展放缓、财政收入增速随之下行，但大连作为计划单列市和副省级城市，仍对辽宁财政收入起到一定支撑作用。2019年辽宁省对中央财力净贡献67亿元，剔除大连后，对全国财力净贡献由正转负为-586亿元。
二、谁在养活中国？“六省一市养全国”的五个真相
财政一半是“财”，一半是“政”。政府间财政关系，并非简单的财政收支划分和转移支付，而与经济社会发展、资源配置效率、公共民生服务等因素高度相关。无论是“六省一市养全国”、“仅有上海有财政盈余”，还是我们前文测算的“六省三市”对全国财政有净贡献，均只触及到我国财政形势和财政体制机制的表面，要进一步探讨我国推动区域经济均衡发展的理念，才能理解分税制和转移支付制度的深刻含义以及财政资源分配的逻辑。
第一，1994年分税制改革增强中央宏观调控能力、提高了国民经济运行效率，与市场经济体制相匹配，具有历史的必然性与必要性。1994年前，中央对地方施行包干体制，在一定程度上调动了地方积极性、促进了我国经济的发展。但财权集中在地方导致中央财政过分依赖地方上解，20世纪80年代，中央财政支出的近50%来源于地方上解，中央宏观调控能力下降、权威受损。伴随社会主义市场经济改革目标的确立，包干体制已经不适应改革和发展的需要。1994年分税制改革后，中央一般公共预算收入占比上升，中央与地方形成两次分配关系。第一次分配按照分税制的财政管理体制，中央和地方划分税种和收入，分为中央税、地方税和共享税。同时，税权高度集中，税收立法权统一于中央。第二次分配则通过中央统筹，对地方进行各类“补助”，其中中央对地方的转移支付制度是重点，意在均衡区域间的财力，促进各地基本公共服务均等化。
事实上，分税制对地方政府有非常强的激励作用，且能实现中央与地方的利益相容，尤其是在共享税方面，地方政府发展经济取得税收收入的同时客观上也做大了中央财政，降低了监督成本，提高了国民经济整体运行效率。但各地区位及功能定位差异势必导致地区之间的财力差距。然而，基本公共服务均等化及地区经济建设又对地方财政支出提出了均等的要求。在收入差距扩大的发展趋势及支出差距缩小的发展要求之间，中央的转移支付成为解决矛盾的必然。
第二，尽管近年来我国经济快速腾飞，但与发达经济体相比仍有一定差距，区域间经济发展不充分、不平衡的问题长期存在，自然会导致少数省份对国家财力有净贡献、多数地区需要中央补助。经济与财政是一体两面的关系。从经济地理发展条件来看，我国经纬跨度大，海拔差异明显，地形地貌变化多样，资源矿藏各有不同。各地迥异的自然经济地理条件为经济差异化发展埋下了伏笔，也导致地区间财力差距必然存在。
除自然地理、历史文化等因素外，在“两个大局”设想以及非均衡发展战略之下，“先富带后富”，我国在东部沿海地区率先实施了一系列地方性的改革政策、优惠政策推动我国经济快速腾飞，自然会导致少数省份对国家财力有净贡献、多数地区需要中央补助。
第三，中央对发展落后地区的“补助”是应有之义，经济发展落后地区人民仍需享受基本公共服务，共同富裕要求中央增强转移支付调控能力与力度，推动基本公共服务均等化。我国经济发展要兼顾效率与公平，从效率的角度来看，由于自然禀赋、优惠政策、营商环境等因素不同，生产要素流动必然导致发展的相对不平衡。但从公平的角度来看，经济发展并不是追求数字上的增长，本质是为了确保国家长治久安、人民安居乐业。因此经济发展不均衡，需要中央统筹提供补助，让各地老百姓享受基本均衡的公共服务，更需要中央政策扶持推动落后地区经济发展。第四，经济发展领先地区的发展成果不是其单打独斗的结果。改革开放后，我国中、西部地区为东部地区工业经济发展贡献了大量的劳动人口，区域间人口流动推动了东部地区经济的快速崛起。作为经济社会发展的要素，人口的地区间流动不仅促进了人力资本的再配置，同时也推动了资金、信息、技术等要素的跨区域流动。作为人口流出地的部分中西部地区，青壮年劳动力流失，工业化经济发展受阻，地方财政创造能力弱；留守老弱孕童，进一步给当地教育、社会保障、医疗保障等相关财政支出增添负担。以常住人口-户籍人口衡量人口流入流出，2019年黑龙江、湖南及安徽是我国人口流出最多的三个地区，人口流出分别为49.6、27.8及27.4万人；广东（96.8万人）、浙江（52.5万人）及江苏（39.9万人）人口流入最多。中央对人口流出地的转移支付一定程度上补偿了中、西部地区对东部地区经济发展的劳动人口贡献。
第五，全国上下一盘棋推动经济共同发展，不同地区功能及战略定位有差异，对国家发展的贡献不能仅用对财政的贡献度来衡量。中西部地区除了通过人力资源、能源资源等方面为东部地区发展做出直接经济贡献外，还通过守护国家边防安全、粮食安全、生态环境保护等方面，为其他省份经济发展腾挪空间、解除后顾之忧。如西藏、新疆等部分省份具有重要的战略位置，为维护国家领土安全做出重要贡献。如黑龙江、河南、四川、内蒙古、安徽作为全国重要粮食基地，有效促进工业地区与农业地区在产业上的“分工”。2020年，黑龙江（14438千公顷）、河南（10739千公顷）、山东（8282千公顷）、安徽（7290千公顷）和内蒙古（6833千公顷）的粮食作物播种面积排全国前五，播种面积占全国粮食作物播种总面积合计为40.7%。北京（49千公顷）、上海（114千公顷）及西藏（182千公顷）则排名垫底。
总体来看，在我国经济发展过程中，区域经济既有分工，又有合作；既有分化，又有协同。分税制下财政资源“调配”有利于促进发挥地区的要素禀赋、资源禀赋，提升经济运行效能。市场经济下劳动、资本与土地等生产要素结合创造的财富，通过财政政策进行再分配，提高了我国居民整体生活水平及质量、推动了产业的升级与分工，并通过公共服务均等化，在一定程度上缓解了区域间发展不平衡的问题，推动了区域经济协调发展与共同富裕，保障了国家的长治久安与人民的安居乐业。
养活全国的不是所谓的“六省一市”，而是全国一盘棋大背景下的一系列改革开放的宏观政策，是不断改善的营商环境，更是全体中国人民对美好生活的向往。中国人民吃苦耐劳、智慧勇敢的精神盘活了全国经济，并将持续推动我国稳步迈向共同富裕。
(本文作者介绍：粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员，注册会计师，中国财政科学研究院财政学博士。新财富最佳分析师宏观经济第三名（团队）。研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)
责任编辑：宋源珺
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