贾康：积极稳妥看待特别国债的发行

　　意见领袖丨中国财富管理50人论坛

　　原财政部财政科学研究所所长贾康近日参加中国财富管理50人青年学术论坛专题座谈会时，对当下所热议的发行特别国债必要性、可行性及具体实施方案进行了分析点评。

　　鉴于今年上半年我国经济形势变化，贾康对发行特别国债持“积极稳妥”的态度。贾康首先以去年底中央经济工作会议提出的“三重压力”以及中长期我国发展战略为依据，对“积极”的内涵做了深刻阐述。进而，以“稳妥”为前提，贾康结合近期全国疫情防控情况与中央政府对经济恢复的各项要求，以设问的形式对发行特别国债提出了七项个人观点。

　　以下是发言整理。

　　关于发行特别国债，很多与会嘉宾表达观点时使用了“慎重”一词，我更倾向采取“积极稳妥”这样的表述。

　　首先是要“积极”。我认为现在考虑发行特别国债的必要性是非常明显的，主要就是要贯彻去年年底中央经济工作会议面对“三重压力”明确提出的指导精神，即重申“坚定不移贯彻经济建设为中心”做为党的基本路线，坚持“聚精会神抓经济发展”这一硬道理，把经济运行维护在合理区间。但今年两会后，迅速出现了一些“超预期”的压力。4月29日中央政治局会议明确给出了政策加码的信号，要加大宏观政策调控的力度。

　　作为研究者，我曾比较早地发表了这样一种看法，即：中央说的“维护经济运行在合理区间”，是和整个现代化推进战略紧紧相连的一种表述，是从短期一直看到中长期，从长期一直看到超长期。就是从“十四五”开始一直到2035年，这15年的时间段，要追求的是高质量发展；同时，也有领导人对中央建议了两个“递进目标”。第一个目标是在“十四五”末期，中国要跨越中等收入陷阱，这是大概率事件。第二个目标是到2035年基本建成社会主义现代化的时候，要使中国人均经济总量比2020年全面小康之年翻一番。按一般学者们作出的测算，“十四五”之后这15年的年均增长速度要接近5%。也有学者测算为4.8%左右，稍微说得粗线条一点，就是要接近5%。在整个15年间，“十四五”的增长速度权重最高，“十五五”要降低，“十六五”要继续降低，这是所有经济体基数抬高以后的规律。当然，我们要在一定阶段上争取实现所谓的L型转换，把中高增速稳定一段时间，但也无法违背经济增速随基数增长而降低的基本规律。我个人认为大致来说，“十四五”期间，速度重心要争取在5.5%~6%区间，准备“十五五”速度重心落到5%~5.5%或者接近5%，也准备“十六五”速度重心落到5%以下或者是接近4.5%。实质的问题还需要用高质量发展、结构优化来实现增速的可持续，但也不能忽视保证增速的意义。

　　中央在去年下半年看到“三重压力”交织之后就已经意识到这一阶段必须强调保持经济运行在合理区间，现在正处于贯彻中央这样一个基本战略精神的过程中。今年“两会”后，超预期的基本压力和威胁是什么？一季度经济增速只有4.8%，这个速度和年度5.5%左右的增速目标是有明显差距的。那么，二季度如何表现就是很现实的问题了。

　　现在已经很清楚地看到，一季度珠三角地区受疫情冲击已经产生了一系列明显的负面效应。加之原来遗留的西安、郑州等地的问题，特别是从3月中下旬一直延续至今的上海疫情冲击，令整个市场和社会人心惶惶。中国最强劲的两个增长极都出了问题，而且上海作为第一位的增长极，现在呈现出种种乱象，已从经济层面上升到了社会层面，对整个企业界及市场主体预期的影响不可忽视。这样一种冲击，在二季度会怎样进一步发酵？另外，北京现在的问题到底怎么样还很难说。再看东北，虽然那里的舆情反应不活跃，但可以想象那里的情况也不乐观。这些因素结合在一起，二季度增速与一季度增速对比会怎样？理想情况下，是否还可能是4.8%或者接近5%？最乐观地设想，如果二季度比5%再高一点，把上半年增速拉到5%，下半年要保持多高的速度才能达到全年5.5%左右的年度目标？其实，下半年经济增速需要达到6%，才能把全年拉到5.5%左右。现在看来，不加码，这个目标很难实现。所以，我愿意强调“积极稳妥”地考虑启动特别国债的调节工具，这个调节工具怎么命名，可以再斟酌。比如说可以延续“抗疫特别国债”这样一个概念，因为今年最主要的冲击是疫情冲击，当然还有俄乌冲突，以及其他一些形成困扰的问题。

　　纵观今年的抗疫形势，两个“三角”再加上东北、北京以及其他疫情反复的地区，抗疫对经济造成的压力，并不逊于2020年一季度湖北武汉的形势，这是运用“抗疫特别国债”这个名称最直观的一个依据。当然最后怎么表述，叫“抗疫特别国债”，还是叫“特别国债”？并不存在原则性的分歧。我的建议是可以考虑叫做“抗疫特别国债”。

　　上一轮“抗疫特别国债”呈现出多元化、有针对性的特点，实际使用过程中具有综合灵活的特征。基于发行本轮特别国债的必要性及其发行的名义，对应其功能发挥，我想简单说几个自己的基本观点。

　　第一，是否将特别国债列入赤字？我的建议是延续原来特别国债的办法，不列入赤字，因为没有必要把这个问题复杂化。

　　第二，发行规模控制在多少？个人认为一定要有综合部门在“稳妥”这两个字之下做全面的信息分析，从而确定一个具体的量值。比如说，借鉴2020年的经验，按1万亿元作为发行规模依据是否可行？可以在具体分析以后提出一个建议供决策层最后拍板。

　　第三，发行特别国债所释放的资金具体对应什么项目？我认为可以考虑相对多元化。一是要对应到有效投资，中央的意图十分明显：有效投资，重点就是新老基建。在实际操作层面一定要争取用在高水平项目上，既要扩大内需、还要优化结构；二是抗疫。与2020年的情况相似，要保障诸如上海、北京及其他受疫情影响严重地区的特别支出，不够的加以弥补，包括考虑运用财政资金做贴息而形成大量的小微企业优惠贷款；三是特殊用途。现在大家都在议论对汽车行业、家电行业给予特别支持。如果这个支持是以促销的形式落地，那其实就是补贴资金的问题了。综上，我认为至少前两个方向是确切无疑的。

　　第四，如何对政策风险与政策空间进行平衡？中央已经用了“政策冗余度”这个概念。所谓3%的赤字率和60%的公共部门负债率，这是欧盟签署《马斯特里赫特条约》时作为财政纪律的一个整数关口，没有什么特别精确的测算，也没有什么特别的学理依据。在实际压力之下，在世界金融危机发生后，不仅是欧盟成员国的中小国家，就是头部的德国、法国也守不住这两条线。所以，中国可以借鉴，但没有必要把它作为金科玉律。实际测算的赤字率是另外一种说法，IMF有它的说法，很多学者也有各自的说法。我认为对于赤字率确实不用太过较真，很大程度上这是政府的一种态度。我们这些年把它总是控制在3%出点头或不到3%，今年甚至把它放在2.8%左右，还是表明政府特别注意防范公共部门风险的态度。具体数值同国际口径相比，一般认为肯定是高于3%的，当然这不是原则性的问题。我们现在讨论的赤字率，是一个衡量公共部门风险技术层面的问题，但如果不把特别国债计入赤字，按照前面我说的沿用原来办法，发行特别国债也就不会影响今年两会提出的赤字率目标。

　　第五，是否有其他可选的政策工具？我认为可以选择2020年不少地方采取的发放消费券这一方法，实际上政府给予的补贴是提前动用流转税给予支持，这个机制是可以用的。另外，还可以发放一些对弱势群体的定向补贴。有些人在考虑发放消费券是否可以借鉴一些国际经验？我认为不要简单照搬“按人头撒钱”这种做法，可以借鉴美国的那种coupon，即低中收入阶层拿到coupon以后只能换成实物，而不能换取现金。以上这些可选的其他政策工具与现在所讨论的特别国债没有冲突，可以同步组合运用，它们之间并不互斥。

　　第六，如何将特别国债与市场激励机制相结合？从发挥财政资金乘数效应的视角来看，这是一个非常值得考虑的机制创新契机。比如说是否可以拿出一部分特别国债来组建中央地方的基建SPV？这对应到形成所谓的“权益资产”。是否可以积极地对应现在中央最高决策层特别强调的PPP创新？这个机制创新的大方向，我始终认为是势在必行。此外，是否也可以将特别国债对接到所谓“产业引导基金”？这都是可以积极探索的，我们应该进一步地在这方面总结经验，提升政策的乘数效应。

　　最后，如何看待政策的挤出效应？在经济学的基本框架里应该强调挤出效应的概念，其本意是指挤出民间投资。而在经济低迷的时候，民间不太敢投资或投资意愿很低。现在，应当是政府做了某项投融资安排后，不应对市场产生挤出效应，而是升温效应，它可以引导民间预期向好，待市场敢投资了、整个局面过了临界点后，中央、地方的有关部门再开始降低政策力度，到那时政策空间也自然会显现。相反，如果到那时还一味地强调政府加强投资，便会出现挤出效应的问题。

　　(本文作者介绍：中国财富管理50人论坛（CWM50）于2012年9月16日成立，是一个非官方、非营利性质的学术智库组织。论坛致力于为关心中国财富管理行业发展的专业人士提供一个高端交流平台，推动理论、思想、创新和经验交流，为相关决策与研究机构提供理论与实务经验参考，进而为财富管理行业的发展提供不竭的思想动力，最终对中国金融体系的优化产生积极影响。)