黄奇帆：以区域经济高质量发展 应对外部环境新变化

　　意见领袖丨黄奇帆（重庆市原市长、第十二届全国人大财经委副主任委员）

　　目前全国疫情形势总体稳定，复工复产进展顺利，但由于欧美国家疫情迟迟得不到有效控制，经济陷入停摆，未来几年世界经济陷入衰退萧条是大概率事件。这对中国经济发展的外部环境带来实质性影响：不仅外需下降，而且产业链也将因欧美停摆遭到上下游夹击，这个时间短则一两年，长则可能持续三五年。

　　对各地区而言，推动区域经济高质量发展是做好自己的事、应对外部环境变化的根本之道，而其关键在于如何培育区域经济发展新动力源，以下五个方面值得重视和注意。

　　合理规划城市群都市圈空间架构

　　城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。当前，我国城镇化率已超过60%，各类城市正由各管各的发展阶段迈向都市圈和城市群发展阶段。特别是京津冀、长三角、珠三角、长江中游、成渝等地区已经开启了大都市圈、城市群的发展过程，其中的红利将高达数十万亿级。因此，接下来不管外部环境如何变化，围绕一些中心城市高质量建设都市圈、城市群应当成为我们新形势下扩大内需、提振经济的一个重要抓手。而这需要高瞻远瞩地做好规划布局。

　　一是合理布局中心城市功能集聚区。任何大城市，都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布”原则，实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部，都配建上述功能设施，但要分类布局、相对集聚、互相配套；各个相对独立的组团之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔，并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市，能够有效疏导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。

　　二是科学安排城市群内部功能结构。世界知名的城市群一般都有如下几个基本特征：

• 城镇化率在70%以上；

• 大中小城市规模协调，相邻城市人口比例大多在1∶5以内，这种比例不能过大，过大了如同齿轮模数不配无法啮合那样，大中小城市之间的功能传递和要素流动就会受影响；

• 城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。

　　对中国的很多超大城市而言，其发展规划一定要考虑三个圈：即超大城市本身2000~3000平方公里的核心圈、以超大城市为中心100公里的半径形成都市圈、包含超大城市在内的以200公里为半径范围内其他大中小城市共同形成的城市群。超大城市有义务带动周边、照应周边，不仅要考虑自己市域范围的事情，还要考虑到整个都市圈、城市群的发展：一方面，要将部分资源让渡给都市圈、城市群，以促进后者更快地发展；另一方面，城市群、都市圈发展后又会众星拱月，促进资源的优化配置，使超大城市实现更好发展。

　　三是规划完善区域综合交通网络。都市圈、城市群要形成有机整体，综合交通网络是其血管系统。要重点建设以下四个交通：

• 一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城市群提升辐射带动能力的基础要件。

• 二是承载各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城市群的动脉血管。

• 三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到30公里每小时，高峰时段不低于15公里每小时。

• 四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施，影响城市运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。

　　积极构建垂直整合的产业链集群

　　此次疫情造成全球产业链供应链断裂，引起广泛关注和担忧。从目前复工情况看，那些产业链相对完整、产业集群自成体系的地方，恢复起来比那些两头在外、高度依赖国际供应链的地方要快、要好。这些地方的电子制造相关产业的配套零部件，超过80%是在本地生产。这种集群化生产模式降低了从全球采购零部件所带来的风险，在疫情时期更凸显其竞争力。

　　这种在一个地方垂直整合的产业链集群与传统的水平分工区别在于，产业链上的企业尽管还是国际化水平分工，但不再是广泛分布在地球每一个角落，而是选择合适的地区，在1小时到3小时车程半径内（50~200公里半径）形成整个上中下游70%以上的零部件、半成品的集群化生产基地。这不仅可以使产业链的上中下游企业之间的资源要素实现有机整合，避免行业内的供需错配，使供给更加精准有效，还能通过产业链条上生产技术和工艺的良性竞争，推动企业不断创新，促进优胜劣汰，延长产业寿命周期。更具现实意义的是，能够有效降低物流等成本，补齐创新等短板，形成核心竞争力。产业集群发展模式，能为地方政府调结构、转方式起到核心支撑作用，是不容易垮掉的。疫情之下，我们更应该倒逼自己去补齐产业链集群的短板。具体方式上，要推动三种集群：

　　首先是制造业上游、中游、下游的集群。比如说汽车产业，一辆汽车有上万个零部件，要形成支柱，就要把上中下游原材料、零部件产业、各种模组的百分之七八十实现本地化生产。又如，搞电子产业，笔记本电脑有2000多个零部件，就要几百上千家零部件企业，从集成电路到液晶面板，从印刷线路板到机壳，各种各样关键零部件都能实现本地产。

　　其次是促使同类产品、同类企业扎堆形成集群。在一个大产品产业链集群形成之后，那么它的上游原材料、零部件配套产业既可为这家龙头企业服务，也可为那家企业服务，这就有条件把同类产品、同类企业扎堆落户，形成集群。打个比方，就像一个地方有希尔顿也有喜来登，有可口可乐也有百事可乐，这样就使得这个产业东方不亮西方亮。否则，如果只有一个世界级企业，今年它订单多了，就可能大发展，明年如果丢了几个大单子，就可能出现20%、30%的负增长。这样会使地区经济大起大落，进出口也大起大落。但只要形成了这种同类企业集群，即使有个别龙头企业遇到困难，就产业整体而言，是稳定的，是持续向上的，整个产业集群就能健康发展。

　　最后要促进生产性服务业和制造业形成集群。新产品开发过程中，会有很多从事研发、设计、科技成果转化服务、知识产权应用等生产性服务业企业为之配套，这就涉及创新链条的延伸。这方面有条件的地方应该积极创造条件，促进此类产业在本地集聚。同时，在产品销售过程中，还会产生结算和物流等环节。比如，产品在全球销售、在全国销售，就会使得与结算、物流相关联的各种服务型企业集聚扎堆，围绕着制造业集群来布局产业链。这种集群背后往往是各大企业集团的销售中心和利润中心的聚集，是价值链的整合，是地方税收的重要源泉，理应全力争取过来。

　　提升区域要素市场化配置效率

　　改革开放以来，我们不仅建立了极为丰富的消费品市场和生产资料市场，像土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素市场也得以发育并茁壮成长。与商品市场中有千千万万的品种、规格、性能的商品不同，要素市场一般品种相对单一，场所或平台相对集中，一般具有资源优化配置功能、维护市场秩序功能、集中竞价功能、资金枢纽功能和大数据汇集功能。

　　成功的要素市场前提是能够在业态上做到三个集聚：一是交易量的集聚能力，往往能集聚区域性或全国性80%以上的相关要素交易资源。二是交易会员单位、中介机构等各类企业的归集和集聚。三是物流通讯的枢纽集聚功能。作为一个成功的要素市场，理应有完善的通信基础设施以支撑这个要素市场的大数据、云计算和人工智能的枢纽条件。基于此，要素市场的效率往往决定了一个经济体的运行效率，成为国家和国家之间、地区和地区之间竞争的核心能力体现。相比较于普通经济体，那些拥有全球要素市场影响力的经济体竞争优势更为突出。

　　由于种种原因，要素市场在运行过程中不同程度地存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。近日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出的许多措施属于生财型、聚财型和资源优化配置型改革，是培育区域经济发展新动力的重要举措。

　　事实上，疫情下的发展，除了在需求侧进行逆周期调控外，很重要的是要在供给侧方面下功夫。而土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置都是供给侧方面重大改革。但凡要素供给侧结构性改革，一定是基础性制度的改革，一定是体制机制性的改革，会带来每年万亿级的红利。在当下地方经济增长和财政收入因疫情而大幅受挫的背景下，这种不花钱或少花钱却又能带来巨量红利的改革显得尤为珍贵，不仅符合经济社会实际，也有利于复工复产、激发企业活力、重启经济循环。有关地方应抓紧抓好这方面改革的落地工作。

　　比如，针对土地要素，文件提出“深化产业用地市场化配置改革”等，这些措施不仅有利于城市盘活现有利用低效的工业用地，促进腾笼换鸟、转型升级，还有利于降低企业用地成本。再如，针对劳动力要素，文件提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，不仅将直接改善进城农民工待遇、促进农民工变市民，还有利于在现有基础上延长有效劳动时间，增加劳动供给，释放潜在人口红利。落实好这些措施，有利于提升要素流动性，有利于引导各类要素协同向先进生产力集聚，为区域发展增添新的活力和动力。

　　持续改善区域发展的营商环境

　　疫情之下，广大企业承受重压，需要各地及时出台措施亲商安商，帮助企业过难关。从长远看，打造国际化法治化便利化营商环境仍是各地方工作的共同任务。

　　打造国际化营商环境。尽管疫情在全世界蔓延给全球经济带来严重冲击，但经济全球化的历史大势不会改变，中国深化改革开放的决心和方向不会改变，在非常时期各地扩大对外开放的步伐也不会改变。接下来，对外开放的广度、深度和高度都将有进一步提升，集中体现在自贸区有望扩面提质、服务业进一步扩大开放和以数字经济引领经贸规则制定等方面。对此，有条件的地方应结合自身实际，积极争取先行先试的政策支持，大胆闯、大胆试、自主改，为中国进一步开放探索经验。

　　打造法治化营商环境。在地方政府层面，应按照竞争中性、同等待遇的原则公平对待各类企业。尽管这在认识上容易统一，但实际操作中往往千差万别，疫情之下政府机构更应在办事细节上付诸实践，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理，以规则公平确保竞争公平。谁在这方面率先塑造出公平信誉，谁将赢得下一轮资本竞争的青睐。此外，还要进一步加强知识产权保护。当前大国之中，唯有中国成功控制住了疫情，发达国家一些创新成果希望能到中国进行转化，以收获中国庞大的国内市场带来的产业效益。那些知识产权保护有力的地方将是吸引这类成果落地转化的首选。

　　打造便利化营商环境。采取多种措施降低各类隐性制度成本和显性成本如物流成本：一是加快将铁路引入规模以上开发区，打通铁路运输最后一公里；二是发展公铁、水铁和空铁无缝对接的多式联运；三是优化企业园区布局，促进产业在空间上集聚，节约上下游运输成本。要采取措施将这些年投入巨资建设的铁路、高速公路、港口机场的综合效率发挥出来，以更为便利的运输体系将物流成本占GDP的比重由15%降到10%以内。

　　如果把上述几方面工作做好，区域经济的营商环境将得到极大改善。无论国际环境如何变化，本地区的竞争力、软实力和创新活力都将持续存在。

　　着力汇聚用好各类高层次人才

　　区域经济高质量发展离不开人才支撑。结合实际工作，着重汇聚和用好三类人才：

　　一是培养和选拔务实专业、讲党性、肯担当的党政人才。需要地方主要负责人带头形成真抓实干的氛围，营造能者上、平者让、庸者下的选人用人导向，还要加强培训和培养，丰富和完善党政人才的年龄结构和能力结构，以备发展之需。我们既需要懂得城市管理“绣花”功夫的专业人才，也需要善于在地区竞争中捕捉机遇的战略人才，还需要能有效把握科技和产业革命大势、积极应用最新科技成果提高区域经济发展效能的高层次人才。

　　二是引进或培养敢冒风险、敢打敢拼的优秀企业家人才。企业家是产业发展的核心灵魂。一个地方要在发展中占据优势，团结和招引一批优秀企业家人才来本地发展是不二法门。这里就涉及如何有效招商安商亲商，建立“亲”“清”新型政商关系。其中，招商的关键是要研究这些企业家及其产业短板，以己所长、补其所短。安商的关键是要信守承诺，不能前任承诺的现任就不管，更不能做“开门招商、关门打狗”的事。亲商的关键是在确保“清”的前提下保持与企业家的热络度，随时掌握产业发展新动向，及时解决面临的问题。

　　三是健全高层次科技人才创新创业的体制机制。近年来，关于科技成果转化方面的体制机制改革持续推进。特别是最近两年，成果发明人享有股权比例可以达到50%甚至75%，极大地释放了广大科技工作者创新创业热情。但仅仅这样还不够。因为能搞出“0—1”的不一定搞得出“1—100”，基础创新的设计发明人与科研成果转化为生产力的人、生产工艺转化者、生产制造组织者是完全不同体系的人才。术业有专攻，给予这些科研人才过多的股份、过强的激励，反而制约了其他参与主体的积极性，不利于科技成果转化和产业化。我们应学习借鉴发达国家经验，理顺产业转化有关机制设计，把科研机构、研发人员、科技企业三方积极性都调动起来，以加速科研成果转化和产业化。

　　本文原发于《瞭望》新闻周刊

　　(本文作者介绍：重庆市原市长、第十二届全国人大财经委副主任委员)