文/新浪财经专栏作家 杨燕青 [微博]
不明就里的人也许会问，国家对存款不是有“隐性担保”吗？为什么我们还需要显性的存款保险体系？隐性担保最本质的问题在于，无法将存款人保护和对银行的保护区分开来，导向的是“最糟的均衡”：国家承担无限责任，被“坏银行”绑架，付出巨大成本；同时，在真正的金融风险出现时，无法阻止挤兑和大规模风险传染。
1997年亚洲金融危机时，存款保障制度还未建立，关于银行陷入困境的谣言推动挤兑大潮，有银行被迫关门阻挡挤兑的人流。(图片来源：美联社)对于大多数人而言，存款保险是一个充满技术细节而语焉不详的名词，我们不妨先从两个故事讲起。
2007年9月中旬，英国第五大贷款机构北岩银行(Northern Rock)流动性告急，不得不向央行[微博]英格兰银行求救，旋即引发挤兑风潮。
9月14日是个周五，北岩股价格狂跌三成，分行门前排满了提款储户，而该行的网上银行不堪负荷几乎陷入瘫痪。经过周末的等待煎熬，周一(9月17日)，北岩股价再跌四成，挤兑狂潮继续。
9月18日，时任财政大臣达林(Alistair Darling)宣布保证小储户的全部存款，挤兑风潮才逐渐得以平息。短短几日，储户共提走20亿英镑存款，相当于北岩全部存款的8%。
一年后，在大西洋的另一岸，上演了另一幕故事。
2008年09月25日(周四)晚间，FDIC(美国联邦存款保险公司)宣布，全美第六大银行华盛顿互惠(Washington mutual)资不抵债立即停业，摩根大通以19亿美元的超低价收购这家曾拥有1880亿美元存款的银行。
和北岩银行形成鲜明对比的是，在这次1984年以来美国最大的银行倒闭案中，尽管数千亿资产瞬间灰飞烟灭，但储户却没有受到任何影响。周五，华盛顿互惠银行照常营业，挤兑没有出现。
在业内人士看来，这两则金融危机中不同剧情的故事，清晰地阐明了两种存款保险制度的成与败。换言之，一个好的存款保险制度和体系，是一国金融稳定不可或缺的前提条件。
为何一拖再拖？
在IMF[微博](国际货币基金组织[微博])刚刚结束的“第四条款磋商”中，IMF敦促中国“尽可能快”地建立存款保险制度。这种“急迫”不难理解：自1933年在美国诞生以来，存款保险制度经过几十年的发展和完善，已经成为成熟的“金融基础设施”。
在IMF的188个成员国中，有111个国家和地区业已建立了存款保险体系；在FSB(金融稳定理事会)的24个成员国中，21个建立了存款保险体系；而在G20中，缺席存款保险的只有南非、沙特和中国。
熟悉情况的人知道，建立存款保险制度，在中国已是“老生常谈”。早在20年前的1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》就提出了建立存款保险制度这一问题。在1997年和2002年的全国金融工作会议上，建立存款保险制度两度成为议题。被正式提上议事日程的是在2007年的全国金融工作会议上，是次会议明确要求“加快建立存款保险制度”，并提出了具体目标和任务。此后，法制办和央行会同有关部门拟定了《存款保险条例》，并提交国务院审议。
为何当时没能推出？央行行长周小川在去年出版的《国际金融危机：观察、分析和应对》一书中给出了答案：当时国际形势出现了很大的不确定和不稳定性，美国出现了次贷危机，并进一步演变为全球金融危机，建立存款保险制度的优先级就放低了一些。同时，也担心推出新制度带来市场波动，影响信心。因此，“原本计划2008年下半年推出的存款保险制度就只能往后推了”。
此后的2009年，全球决策者在反思金融危机时达成共识，存款保险制度是金融稳定的基石之一，G20伦敦峰会更是将《有效存款保险制度核心原则》纳入了各国领导人承诺执行的一系列金融准则之中。
因此，在中断5年之后，2012年全国金融工作会议再次提出，“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施”。今年，国务院文件重申和强调，要加快建立存款保险制度。如果说2008年推出存款保险已是水到渠成的话，今天来看，此事已是“不能再拖”了。
存款保险为什么？
不明就里的人也许会问，国家对存款不是有“隐性担保”吗？为什么我们还需要显性的存款保险体系？
隐性担保最本质的问题在于，无法将存款人保护和对银行的保护区分开来，导向的是“最糟的均衡”：国家承担无限责任，被“坏银行”绑架，付出巨大成本；同时，在真正的金融风险出现时，无法阻止挤兑和大规模风险传染。
在中国的语境下，存款保险的缺失造成了不可估量的“制度逆差”。首先是风险处置的成本。由于存款保险以及以此为基础的银行破产制度的缺失，1990年代以来，通过关闭部分城市信用社等高风险金融机构、对国有银行和农村信用社注资和重组，加上2004年出台的央行再贷款收购“一事一议”的诸个金融风险处置案例，粗略估算，所涉成本可能高达1.5万亿人民币之巨。其中海南发展银行长达15年的清算，近百亿资产损失的案例可谓触目惊心。
其次，利率市场化无法实质性推进，造成了资源配置的效率损失。央行最近全面放开了贷款利率，但真正进入深水区的改革其实是放开存款利率的上限，而后者须以存款保险制度为前提条件。国别经验显示，存款利率的放开加剧竞争，银行破产的案例明显上升(从鼓励竞争的角度看，这是好事)，如若没有存款保险制度，这无疑将带来金融不稳定，也无法保护储户的存款。
最后，银行准入无法“拆围墙”，中小企业难以获得足够的资金支持，更是直接影响实体经济的增长。由于成本和商业模式等方面的原因，对于中小企业和小微企业而言，相匹配的融资方更多应当是中小银行甚至社区银行，这需要“动真格地”放开银行准入。而在大规模的银行准入前，必须做好银行“退出”(破产)的准备，因此，存款保险制度再次成为改革的前提条件。
在这样的背景下，不难理解，没有存款保险制度作为支撑，有关部门只能提出发展“自担风险的银行”(即无限责任)这样奇特的制度安排。对于嗷嗷待哺的实体经济，这样的权宜之计恐怕只能沦为“表面文章”。
“选美”存款保险
在回答了为何需要存款保险这个问题后，接踵而来的下一个问题是：怎样才是一个“好”的存款保险体系？
从全球经验看，存款保险制度大致可以分为三种类型(见附表)。第一种是“付款箱(Paybox或者Paybox Plus)”，存款保险机构主要负责对受保存款的赔付，英国、澳大利亚等国家属于此种类型；第二种是“损失最小型(Loss Minimizer)”，存款保险机构积极参与处置决策，运用一整套风险处置工具和方式，实现处置成本的最小化，法国、日本、俄罗斯等国家都属于这种模式；第三种是“风险最小型(Risk Minimizer)”，存款保险机构拥有广泛的风险控制职能，在进行风险处置外，还拥有补充监管的权力，通过采取早期纠正等措施，积极防范和化解风险，美国、韩国和中国台湾地区是这种类型的代表。
附表 G20部分国家存款保险的三种职能模式
| 分类 | 国家或地区 | 主要职责 |
| 风险最小化 | 美国 | 1、部分州银行的联邦主监管部门；对所有受保银行开展现场 和非现场检查。
2、采取早期纠正措施，要求补充资本、限制业务等。 3、担任接管人与破产清算人，通过“收购与承接”、“过桥银行”、“经营中救助”、“直接赔付”等方式处置倒闭银行。 |
| 韩国 | 1、拥有一定的检查权，参与或直接检查问题机构。
2、通知监管部门，提请采取监管措施，监管部门须照做。 3、担任接管人与破产清算人，组织重组、设立过桥银行、提供财务救助等。 |
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| 台湾(地区) | 1、调查与风险评估；要求受保银行报送信息。
2、建立非现场监控机制和金融风险预警机制；联合监管部门实施早期纠正措施。 3、作为接管人和破产清算人，进行收购与承接、财务资助、设立过桥银行等。 |
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| 损失最小化 | 日本 | 1、对存款保险系统进行检查；必要时，检查投保机构。
2、向持续经营银行注入资本，购买有偿付能力银行的不良资产。 3、设立过桥银行、对并购等交易提供资金援助。 |
| 法国 | 1、可以建议中央银行或监管部门检查；从监管部门获取信息。
2、注资、处置资产等。 3、提供流动性或者担保、购买银行股票等。 |
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| 加拿大 | 1、要求监管部门进行检查或开展联合检查；要求投保银行提供信息。
2、提出建议、警告、现场指导；申请法院进行处罚。 3、担任破产清算人，采取收购与承接、财务援助、过桥银行等处置措施。 |
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| 俄罗斯 | 1、建议并参加对投保银行检查；要求投保机构提供信息。
2、担任破产清算人，采取收购与承接、财务援助、过桥银行等处置措施。 |
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| 付款箱 | 英国、澳大利亚：
1、检查权较小或者在发生风险等情形下进行检查，通过中央银行或者监管当局执行检查、开展联合检查等。 2、发现风险时通知监管当局，存保机构可采取预防性行动。 3、具备一定的风险处置职责，如为破产程序提供支持，购买银行贷款资产、提供流动性，为银行合并、重组提供融资。 |
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回到文章开头两段剧情迥异的故事，答案已经不言自明，美国的FDIC模式恐怕是目前最“好”的存款保险体系。事实上，在2008年危机爆发之初，美国已经发生了20多家存款类机构的倒闭，由于健全的存款保险制度，银行有序倒闭，避免了金融恐慌。及至2011年第一季度，FDIC先后接管和处置了348家倒闭银行，没有出现一例挤兑风潮。
(本文作者介绍：第一财经日报副总编辑)
