唐建伟：应对疫情冲击 财政政策应该挑大梁

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 唐建伟、刘学智

　　主要观点：

　　应对疫情冲击财政政策应该挑大梁。此次疫情对中国经济的冲击肯定强于2003年非典时期，甚至不亚于东南亚金融危机及次贷危机，非常时期必须以非常之策加以应对。由于财政政策见效快且具有较强的定向调节能力，在应对疫情冲击上应发挥主导作用。受疫情冲击最大的是中小企业和低收入人群，放松货币政策并不能使其直接受益，更需要财政政策定向帮扶。

　　中国积极财政政策空间仍然充足。通过盘活存量财政资金和压缩不必要的财政支出可以释放大量财政存量资源。考虑其他财政收入来源后中国财政收支压力并不大。通过优化中央和地方财政关系，财政赤字水平仍有提升空间。建议发行特别国债来设立支持中小企业的政策性银行。

　　疫期和疫后财政政策应各有侧重，综合施策。在应对疫情冲击的当下，加大财政补贴和转移支付的政策效果要好于减税。疫后重建时期，则更多要利用减税、为鼓励投资而减少管制等措施来支持企业扩大投资，提升有效需求。从更长时期来看，财政要通过加大在医疗、社会保障等民生和公共领域的投资来提升整个社会的公众基础设施，提升国家、社会以及民众抵御风险的能力。

　　正 文

　　为应对疫情冲击及确保完成全年经济和社会发展目标。中共中央政治局2月21日召开会议，会议指出：“积极的财政政策要更加积极有为，发挥好政策性金融作用。稳健的货币政策要更加灵活适度，缓解融资难融资贵，为疫情防控、复工复产和实体经济发展提供精准金融服务”。应对疫情冲击财政政策要如何做到积极有为？我们提出一些自己的看法。

　　一、应对疫情冲击财政政策应该挑大梁

　　面对疫情带来的冲击，需要财政政策发挥更大的作用，原因主要有两方面。

　　第一，此次疫情对中国经济的冲击肯定强于2003年非典时期，非常时期必须以非常之策加以应对。由于财政政策见效快且具有较强的定向调节能力，在应对疫情冲击上应发挥主导作用。

　　从疫情状况来看，本次疫情的传播速度更快、感染人群更多、扩散范围更广，影响面远远超过了非典。2003年非典时期从发现首例SARS患者到疫情结束经历了近半年，我国最终确诊人数5327人（全球一共8069人），确诊50人以上的省市仅有7个，主要集中于北京、广东、中国香港。本次新型冠状病毒疫情才发展了1个多月，截止2020年2月19日已经确诊超过7万例，确诊100人以上的省市已经达到20个，呈全国性蔓延特点。鉴于本次疫情仍处于发展期，并且存在较长时间无症状潜伏期、病毒存在变异的可能，未来发展趋势仍存在不确定性。

　　从疫情对经济的影响来看，这次疫情带来的冲击可能不亚于一场经济或金融危机，甚至可能更严重。即使1997年亚洲金融危机和2008年次贷危机，中国也只是部分沿海地区的外向型企业受到冲击较大。而这次的疫情蔓延呈全国性特征，导致停产、停工、停学以及居民生活停摆则是全国性和全面性的冲击。同时已有120多个国家针对中国公民采取入境管制措施，对来自中国的商品提高准入门槛或直接禁止进入。疫情的持续还间接促使全球供应链向中国以外地区牵移的速度加快，这将从中长期对中国制造业的全球竞争力带来负面影响。叠加当前我国经济增速正处于下行周期，应对突发性冲击的能力相对以前已经减弱。在疫情冲击之下，今年一季度中国经济增速将显著下降已是不争的事实，二季度之后的经济运行仍然不确定。疫情持续的时间越长，对中国经济的负面冲击就越大，完成全年经济目标的难度也越大。

　　因此，当前我国处于非常时期，宏观政策也要摆脱常规思维，采用危机时期的策略来应对。在宏观政策工具中，由于财政政策见效快且具有较强的定向调节能力，在应对疫情冲击上应发挥挑大梁的作用。

　　第二，受疫情冲击最大的是中小企业和低收入人群，放松货币政策并不能使其直接受益，更需要财政政策定向帮扶。

　　受疫情冲击最严重的是餐饮、旅游、住宿、交通运输等相关领域以及劳动力密集型服务性和生产性企业。今年春运返程客流仅为往年的1/6，即便有部分人员节后返程，也受制于居家隔离14天而难以尽快复工。很多中小企业和个体工商户没有专职医务人员，缺乏防疫设备物质，也很难满足复工条件。然而企业普遍仍然需要承担工资、房租、贷款利息等，带来较大财务压力。近期的调研显示，近八成企业未能在2月10日复工，超过半数的企业认为今年营收可能负增长，超过30%的企业现金流难以维持3个月。需求减弱叠加延期开工，如果大量企业因为现金流断裂和资产负债表出问题，可能会带来企业破产、工人失业、经济硬着陆等连锁负反馈。

　　因此，就需要宏观政策加大逆周期力度来托底和稳增长。但这些受冲击最大的中小企业和低收入人群，降低利率或投放流动性这样的货币政策宽松并不能使其直接受益。很多中小企业和低收入人群本身就不是商业银行的客户。而且他们这时候缺少的并不是贷款，而是实实在在可以维持企业和个人生存的收入（现金流）。这时候靠央行放松货币政策释放的流动性难以流入小微企业和低收入人群，其作用就非常有限。而财政政策的效果将更好，依靠财政直接补贴、转移支付或退税这样的措施，能够起到“输血”作用。在帮助中小企业和低收入人群度过难关的同时，也为未来疫后经济重建和恢复性增长留下火种，保留希望。

　　二、中国积极财政政策空间仍然充足

　　受到突发疫情的影响，财政政策取向需要更趋积极，稳增长力度要增大。单纯从财政收支情况来看，2019年我国财政收入19.04万亿，同比增长3.8%，没有完成年度财政收入目标，似乎存在收支压力。通过仔细分析我国财政状况，实际上仍然具备充足的操作空间。

　　1、通过盘活存量财政资金和压缩不必要的财政支出可以释放大量财政存量资源

　　一是从财政性存款来看，我国大量财政资金并未得到有效使用。当前财政的首要问题可能并不是缺钱，而是如何有效地使用钱。截止2019年末，我国机关团体活期账户上存款余额达到29.68万亿元，财政存款余额达到4.08万亿元，二者合计33.76万亿元，大幅超出2019年全国一般公共财政收入14.72万亿元。如果能够盘活这部分存款，将释放大量财政存量资金。

　　二是通过改革粗放式的财政支出方式，压缩不必要的财政支出可以节约大量可用财政资金。我们去年专门做过一项研究，从两个角度粗略计算了每年全国公共财政支出金额可以压缩的金额：一是如果让财政支出保持与名义GDP增速同步，这样一年之内可以削减的财政支出就在2.5万亿元以上。二是如果通过压缩各项财政支出中行政管理费用支出和一些不透明的其他类型支出项目，未来可压缩的财政支出空间更是高达5.5万亿元。

　　2、考虑其他财政收入来源后中国财政收支压力并不大。

　　我国财政资金来源主要由四部分组成：一般公共预算收入、政府性基金收支、国有资本经营收入、社会保险基金收入。近几年出现财政收支压力主要是指一般公共预算收入增长放缓，综合考虑政府性基金收入和国有资本经营收入，财政收支压力并不大。

　　一是政府性基金收入。2019年我国政府性基金收入8.45万亿元，同比增长12%。在土地、矿山、森林等各类要素资源国有的情况下，通过盘活存量资源提升使用效率，有大量土地出让金和其他基金类收入可供财政使用，专项用于特定公共事业发展。

　　二是国企上缴利润分红。国有企业体量普遍比较大，抗疫情等外部冲击的能力较强。国企的盈利能力相对有保证，2019年全国国有企业利润总额35961亿元。在财政收支压力加大的时候，可以提高国企红利上缴比例，以补充财政可用资金。

　　三是推进国有资产市场化改革释放资金。截至2018年底，全国国有企业资产（不含金融企业）、国有金融企业资产以及国有行政事业国有资产这三者相加的国有资产总额高达481.7万亿元，其中形成的国有资本权益总额则达到99.5万亿元。如此大规模的国有资产及权益，一方面每年可以带来大量的国有资产经营收益。另一方面，通过积极推进国有企业市场化改革和混合所有制改革，吸收社会资本入股来实现股权多元化，不但能够促进国企经营效率提升，提升国有资本回报率，而且可以增加大量财政可用资金。

　　3、通过优化中央和地方财政关系，财政赤字水平仍有提升空间。

　　截止2019年末，我国政府部门杠杆率为38.3%，负债水平不高。其中，中央政府杠杆率为16.8%，处于较低水平；地方政府杠杆率为21.5%，相对高一些。我国政府整体负债水平不高，特别是中央政府杠杆率较低，适度提升中央政府杠杆率仍有空间。

　　一是国债发行空间仍大，支持财政赤字率适度提升。从海外经验来看，突发公共事件往往对应着财政赤字率提升约1~1.5个百分点。如韩国2015年MERS爆发后，韩国在年中临时追加预算，2011年日本311大地震后日本政府4次追加预算，分别对应财政赤字提高0.9个百分点、1.5个百分点。而这部分额外预算往往来自于额外的政府债券发行。借鉴国际经验，我国也可通过发行国债的方式适度提升中央政府杠杆率。不但为财政赤字创造空间，而且做大国债市场规模对于提升国内金融市场的深度和广度也有益处。从过去几年赤字率的情况看，2016年、2017年都是3%，2018年、2019年分别是2.6%、2.8%，2020年可以小幅提升赤字率到3%-3.5%，为财政政策稳增长提供更大的空间。

　　二是适度加大地方政府专项债发行额度，拓展财政可用资金。年初以来财政部已经分两批次累计提前下达2020年新增地方债务限额18480亿元，其中专项债务限额12900亿元、一般债务限额5580亿元。按照2018年年底全国人大授权，2019年及以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，可以提前下达下一年度新增地方债限额。2020年第一次仅用了提前下达上限的54.11%，2月11日第二批恰好是提前下达地方债额度的余下部分。由于地方政府专项债券不计入赤字，不会加重地方财政压力，考虑到已经提前批准的1.29万亿元，全年新增专项债规模可以超过3万亿元，加上新增地方一般债券合计可达到4.5万亿元左右。

　　三是推动财税体制改革，优化中央和地方财政体系，弥补地方财政收支缺口。鉴于地方财政收支压力较大，中央财政状况较好，需要加快中央与地方收入划分改革，提升地方财政收入分成比重，并且加大中央财政转移支付力度。

　　4、建议发行特别国债来设立支持中小企业的政策性银行。

　　特别国债是具有特定用途的国债，它不是对预算赤字的融资，不会增加财政赤字。改革开放以来，我国特别国债发行过两次。第一次，1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。第二次，2007年发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

　　小微企业融资难融资贵的问题一直存在，也是受疫情冲击最大的群体，本身就是财政应该救助的主要对象。我们建议可以借此次疫情救助中小企业为契机，通过发行特别国债来设立专门支持中小企业的政策性银行，并且将其作为中小企业政策性金融支持体系的核心。这一机构的设立，既可以保障国家扶持中小企业的各项政策顺利实施，又可以改善中小企业的融资环境，缓解严重制约中小企业发展的融资问题，还可以弥补目前三大政策性银行不能惠及中小企业而商业银行在这方面又积极性不够的问题。

　　三、疫期和疫后财政政策应各有侧重，综合施策

　　针对新冠肺炎疫情对经济运行带来的影响，财政政策在支持抗击疫情以及支持疫后重建方面应该各有侧重，综合施策。

　　1、在应对疫情冲击的当下，加大财政补贴和转移支付的政策效果要好于减税。

　　在疫情的冲击下，企业遇到的最大困难是现金流问题，急需“输血”。减税并不能增加企业现金流，只是减少企业支出或降低其成本，难以达到“救命”的目的。而应该通过退税、直接补贴和加大转移支付等财政定向帮扶，支持企业尽快恢复现金流，以避免企业因为现金流断裂而陷入经营困难，防止企业集中倒闭、失业潮及可能引发的社会稳定问题。因此，应对疫情对企业和低收入群体的冲击，增加支出的财政政策效果要好于减税。

　　我们建议财政应该更多地通过扩大支出来应对疫情冲击，通过财政补贴、直接退税、财政专项资金等，对疫情防控主体给予财政支持。一是对疫情防控重点企业给予财政支持，主要措施包括退还增值税、进口物质关税、消费税等，支持企业购置防疫设备、生产防疫物质等。二是对参加疫情防治工作的人员给予财政支持，包括医护人员、保洁人员、安保人员以及各行各业参与抗疫情工作的人员，给予补助和奖金，免费购置防疫物资。三是对抗击疫情的重大项目给予财政支持，财政资金应向更多类似的抗疫情项目给予转款支持。四是对受灾群众给予财政支持，设立疫情防治基金，主要用于城乡居民肺炎患者免费检测和治疗。

　　2、疫后重建时期，则更多要利用减税、为鼓励投资而减少管制等措施来支持企业扩大投资，提升有效需求。

　　随着疫情逐渐得到控制，财政政策将从应对疫情逐步转向稳增长发力，加大疫后重建支持力度。在财政收入侧加大减税力度，在财政支出侧加大扩需求力度，一方积极支持企业复工复产，另一方面积极扩大消费、投资等有效需求。

　　一是采取减税降费和定向补贴支持企业复工复产，促进供给恢复。重点支持受疫情冲击较大的生产行业，尽快促进疫情过后的生产恢复。设立1-2年保护期，降低中小企业各项税费，允许企业设备购置费税前抵扣。对企业灾后重建购置设备，全额一次性计入当期成本在所得税前扣除。对疫情影响较大的一些中小型企业、城市个体工商户、农民工等微观主体建议通过定向减税、发放补贴等方式进行救助支持。

　　二是财政政策积极扩大消费和投资，促进有效需求增长。消费是受本次疫情冲击最严重的领域，餐饮、旅游、住宿、运输、文体娱乐等与消费紧密相关，各级财政部门要加大对这些领域的企业减税降费力度，对部门重点企业提供财政贴息和补贴。为了缓解疫情对需求的冲击，需要财政政策扩大有效投资需求，加强市政工程、农业农村设施、5G通信等基础设施建设。为了推动结构升级，重点加大消费升级和产业升级领域财政支持力度，支持产业创新服务平台建设，支持新业态、新产业、新服务发展。

　　此外，为了促进市场活力的恢复，在疫情可控的情况下政府需要减少管制措施。不但逐渐取消全国范围内的隔离措施和交通限行措施，而且要推进财税体制改革、减少行政审批事项，发挥市场内生性的作用，促进增长和就业。

　　3、从更长时期来看，财政要通过加大在医疗、社会保障等民生和公共领域的投资来提升整个社会的公众基础设施，提升国家、社会以及民众抵御风险的能力。

　　随着经济结构转型和经济增长方式的转变，财政支出结构也应该相应调整。在经济发展初期，财政资金更多地投向基建等投资领域，以投资需求带动第二产业快速发展，有助于拉动经济增长。目前我国已经是中高等收入国家，经济增长动力已经从第二产业转移到第三产业，继续依靠财政拉动投资的边际效用已经下降。这时，应该更多地向民生和公共领域倾斜，不但起到普惠性、基础性、兜底性作用，而且促进社会服务体系改善，为第三产业发展创造条件。

　　以教育、医疗卫生、社保和保障性住房四项基本民生性支出计算，日本和美国这四项支出占财政支出的比重超过60%，北欧国家更高。而我国这四项基础民生投入比重只有近35%，明显偏低。如果我国财政支出更多地投入到民生等基础领域，特别是加强对低收入人群的保障，在面临类似疫情这样的突发性冲击事件中承受的风险将小很多。因此，财政要通过加大在医疗、社会保障等民生和公共领域的投资，提升整个社会的公众基础设施，提升国家、社会以及民众抵御风险的能力。

　　唐建伟：交通银行金融研究中心副总经理、首席研究员

　　刘学智：交通银行金融研究中心高级研究员

　　(本文作者介绍：经济学者)