近日，国务院发布《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发【2022】2号，以下简称《意见》）。《意见》为贵州提出五大战略定位：西部大开发综合改革示范区、巩固拓展脱贫攻坚成果样板区、内陆开放型经济新高地、数字经济发展创新区、生态文明建设先行区。具体目标上，到2025年，除巩固和提升五大战略定位相关领域外，《意见》特别提出贵州债务风险防范化解工作要取得实质性进展，包括采取允许融资平台公司通过展期、债务重组等方式维持资金周转、研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点等措施。《意见》发布单位为国务院，意味着国家层面开始明确关注贵州省的政府债务化解工作，我们认为《意见》的出台是有其独特背景和长远意义的，现解读如下：
十年间，贵州省全面完成脱贫攻坚，经济社会发展取得很大进步
改革开放特别是实施西部大开发战略以来，贵州经济社会发展取得显著成就，但与全国的差距仍在拉大，在贵州省委、省政府的全力争取下，出于“贫困和落后是贵州的主要矛盾，加快发展是贵州的主要任务”的研判，考虑到“贵州尽快实现富裕，是西部和欠发达地区与全国缩小差距的一个重要象征，是国家兴旺发达的一个重要标志”的重要意义，因此2012年1月国务院发布了《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发【2012】2号，以下简称“《若干意见》”），至今已过整整十年。
十年间，贵州在脱贫攻坚、基础设施建设、数字经济发展和生态文明建设上均取得很大进步。2020年贵州省地区生产总值达1.78万亿元，经济增速连续10年居全国前3位。截至2020年末，贵州省66个贫困县全部脱贫摘帽，国家脱贫攻坚成效考核连续四年综合评价为“好”；高铁通车里程1，527公里，贵阳市成为全国十大高铁枢纽；森林覆盖率达到60%，主要河流出境断面水质优良率达100%。“十三五”期间，一批国家部委、行业和标志性企业大数据中心在贵州落户，先后建成贵州·中国南方数据中心示范基地、国家级互联网骨干直联点和国际互联网数据专用通道，数字经济增速连续五年全国第一。
但同时，投资拉动型经济导致债务问题日渐突出，且经济溢出效应有限，基础设施建设水平与经济发展不相适应
《若干意见》提出，贵州要“坚持把交通基础设施建设放在优先位置，按照统筹兼顾、合理布局、适度超前的原则，加快构建现代综合交通运输体系”。2010~2020年，贵州省地区生产总值在全国的位次上升6位，年均增长率为14.5%；同期，全社会固定资产投资年均增长率为21.9%，远高于经济发展速度。基础设施建设水平与经济发展也不相适应。2020年，贵州省地区生产总值在全国排名第20位，人均地区生产总值在全国排名第25位，而高速公路通车里程在全国排名第5位。投资对经济增长带动作用十分显著，2010年，全省资本形成率已经达到56.0%，2017年进一步升至69.1%。但投资拉动型经济导致债务问题日渐突出，到2020年末，贵州省政府性债务余额达到10，989.0亿元，占全国地方政府债务余额的比重为4.28%，而2020年贵州省地区生产总值占国内生产总值的比重仅为1.75%。
但同时，基建投资溢出效应有限。从人口流动上看，2010年以来贵州省持续表现为人口净流出，2010年末，贵州省户籍人口为4，189万人，常住人口为3，479万人，二者之差为710万人；2020年末，贵州省户籍人口为4，620万人，常住人口为3，858万人，二者之差为762万人。从地价上看，2021年贵阳市成交土地楼面均价从2010年的519.94元/平方米升至2，192.06元/平方米，基建投资对地价的拉动效应明显，不过作为省会城市，2021年贵阳市成交土地楼面均价仍远低于二线城市3，463.68元/平方米的平均水平。
近年来，贵州省城投非标违约频现，市场认可度下降，省内各市AAA级债项利差两极分化明显
近年来，贵州多地频现城投非标违约事件，引发市场担忧。根据企业预警通数据，2018年至今，全国城投非标违约产品共计140个，其中68个涉及贵州省，占比高达48.57%。根据万得统计，2018~2021年，贵州省AAA级债项利差由123.32bp升至188.46bp，排名由全国第14位升至全国第4位。同时，省内各市两级分化明显。截至2021年末，遵义市、安顺市和毕节市AAA级债项的地域利差分别为316.81bp、337.10bp和293.97bp，而贵阳市仅为142.86bp。
《意见》延续43号文精神，疏堵结合、稳步推进，敦促和加速贵州省债务化解工作，并为贵州债务化解工作提出明确时间节点
作为防范化解地方政府债务风险的纲领性文件，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43 号，以下简称“43号文”）提出，在规范管理的同时，妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。《意见》关于新增债务、存量债务及项目资金需求的处理，延续了43号文疏堵结合、稳步推进的债务化解工作思路。同时，《意见》就贵州债务化解工作提出明确时间节点，即到2025年“防范化解债务风险取得实质性进展”，对有关工作将起到一定敦促和加速作用。
《意见》结合贵州特点，主张新增与存量债务分类处置，因地施策支持降低部分高风险地区的债务风险等级
《意见》强调要遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量。结合贵州自身经济发展特点，新增债务方面，2010~2020年，贵州省全社会固定资产投资年均增长高达21.9%，远高于地区生产总值增速，投资溢出效应不足，独山县“天下第一水司楼”等工程项目还曾引起全社会广泛关注。对此，《意见》要求严格政府投资项目管理，遏制新增隐性债务，同时适度增加新增地方政府债务限额，保障符合条件项目的资金需求，确保后续债务“显性化”。存量债务方面，2020年末贵州省政府性债务余额占全国的4.28%，但2020年贵州省地区生产总值仅占全国的1.75%，考虑到隐性债务不纳入政府性债务余额统计口径，贵州省债务问题可能更加严峻，而贵州省近年来频现城投非标违约，市场已经评定更高的风险溢价。因此，《意见》提出，允许对符合条件的隐性债务进行展期、重组，以时间换空间，减缓到期存量债务偿付压力。同时，针对贵州省内各地债务压力不同，《意见》提出支持部分高风险地区开展降低债务风险等级试点。结合近期隐性债清零试点工作及鹤岗财政重组事件，地方政府债务处置“三部曲”逐渐清晰：低风险地区全域隐性债务“显性化”，中高风险地区降低债务风险等级，确有困难地区实施财政重组。
《意见》有意提前释放风险，引导市场预期，有利于推动城投企业市场化转型
2018年，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发【2018】101号）提出“允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转”，近年贵州也频现城投非标违约事件，但此次《意见》单独就贵州省债务化解工作重申相关表述，允许贵州省内融资平台公司采取展期、债务重组等方式维持资金周转，有利于提前释放贵州债务处置过程中的风险，对市场预期形成一定引导；而中央财政转移支付、中央预算内投资、地方政府专项债券等支持政策，一定程度上也能防范“处置风险的风险”。考虑到严禁新增隐性债及中央支持资金管理制度趋严，地方无效投资将会大幅下降，固定资产投资增速可能会渐趋放缓；不过，中央政策及资金支持仍为贵州城投企业未来化债工作赢得很大空间，将有效加速城投企业债务化解，推动城投企业市场化转型。
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