|
□王坤 王泽森
2005年1月12日，香港特首董建华在其第八份施政报告中，承认施政七年未能做到“急市民所急”，甚至一些施政给市民还带来痛苦，加上缺乏应变经验和才能，令政府处理危机时进退失据。这被看作是香港政府对于2004年香港发生的红湾半岛清拆事件、领汇上市触礁、西九文娱艺术区等一系列纷争的深刻反省。
单就领汇事件来看，其实质不在于政治势力的角力，或是法律程序上的漏洞，而是在公用事业融资过程中所引发的政府、投资者、普通公众之间的权益之争。
“领汇事件”凸现了公用事业的困境，一方面，由于缺少资金，希望通过引入民营资本，维持和扩大公共产品和服务的供给，并提高公用事业的运营效率；另一方面，公用事业天然的垄断性使得公用事业受益者对于有着逐利天性的外来资金怀有很高的警惕性。
实际上，通过引入外来资金的方式来发展公用事业，从而形成政府、投资者、社会公众多方共赢的局面，有过许多成功的例子。作为香港政府全资的香港地铁公司(行情 论坛)(MTR) 在2000年上市时，社会上也充斥着对地铁票价会提高的担心。目前MTR已成为全球最卓越的铁路系统之一，不仅创造了在无政府补贴的情况下实现可观盈利的神话，而且在服务水平、运营效益等方面均表现出色。
MTR的成功说明，公用事业民营化改革是可以在效率与公平之间寻求到一个平衡点的，民营化的路径选择和方案设计对改革成败与否起着重要的影响。领汇基金与上市后政府处于控股地位的MTR不同的是，它是更为彻底的民营化，政府不持有领汇基金的任何股份，领汇的管理与运营将是完全市场化。然而，由于民营资本的逐利性，私人力量介入公共服务领域的目的性不可避免地受到质疑，尤其是在民营资本控制公共事业时，对于公平和效率是否能够兼顾的质疑声音尤为强烈。虽然领汇上市是由于普通民众对其合法性提出诉讼而遭到延期，但是却反映出公众能通过法定的渠道，对公共政策和上市活动进行公开评价，上市机构因此而更加透明化，在一定程度上避免了上市后付出更大的社会成本和经济代价。
国内的公用事业项目传统上由中央或地方政府直接投资、垄断经营，并采取低价格、高财政补贴的运营方式。公用事业长期以来赤字运行、效率低下、缺乏稳定的资金来源渠道，亟需通过各种方式融资来维持和扩大公共服务。近几年来，我国公用事业市场化改革力度加大，出台了一系列的政策，打破了过去对社会资金进入公用事业的限制。各地政府也开始采用特许经营、转让部分股权、发行股票等多种融资方式来发展本地的公用事业。
在现实实践中，国内公用事业民营化虽然有助于提高资产运营效率，但是在一些公用事业民营化改革过程中，出现了新的垄断权力的滥用，这种垄断权力的滥用与公用事业私人投资者的盈利动机结合起来，在缺乏有力的外部约束的情况下，结果就会攫取高额垄断利润、扭曲资源配置，损害公用事业最终受益者的利益。同时，国内公用事业改革中，信息封闭是一种普遍现象，改革程序、决策过程不透明，普通民众缺乏对公共政策进行评价、反映问题的渠道，利益得不到有效保障。因此，建立透明、公开、公正的公用事业改革体制势在必行。同时，我们必须认识到，在没能打破垄断经营的情况下，政府不应轻易放弃对民营化的公用事业的控股权，不应放弃公用事业定价权等，以避免普通公众成为改革的牺牲品，加剧两极分化和产生新的社会矛盾。
(作者单位：香港城市大学经济金融系)
| 
