山东出台国内第一部省级关于多元化解纠纷促进条例
2016年07月27日 16:18 新浪司法

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

会议现场
会议现场

  7月22日,山东省十二届人大常委会第二十二次会议在济南闭会,会议表决通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》(以下简称《条例》),这是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解工作的综合性省级地方法规,具有开创性意义。

  会后,山东省人大常委会召开新闻发布会,对《条例》进行了解读。山东省人大内务司法委员会办公室主任陈新伟和山东省人大常委会法制工作委员会副主任石晓分别就《山东省多元化解纠纷促进条例》的立法背景和主要内容做了介绍,现将新闻发布稿全文刊登,以飨读者。

  《山东省多元化解纠纷促进条例》已经省人大常委会第二十二次会议审议通过。这是国内第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进纠纷多元化解工作的综合性省级地方性法规,具有开创性意义。在《条例》的制定过程中,省人大充分发挥主导作用,由内务司法委员会牵头成立了立法起草小组,按照科学立法、民主立法的要求,围绕提高立法质量,进行了充分的立法调研和论证,省人大常委会副主任于建成在北京主持召开了有中央综治办、最高人民法院、全国知名专家等参加的高层次立法论证会,与会专家对《条例(草案)》给予了充分肯定并提出了精准的指导意见。在充分吸收各方面意见建议的基础上,修改完善,数易其稿,形成了《条例(草案)》。今年5月,省人大内务司法委员会向常委会提出了制定该法规的议案,将该《条例(草案)》提请常委会第二十一次会议审议。

  立法背景

  该项立法所基于的背景主要有以下几点。

  一、出台《条例》是贯彻落实中央、省委有关改革决策部署的必然要求

  党的十八届四中全会对推进多元化解纠纷解决机制改革作出重要部署,明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。中央两办联合下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,要求按照完善制度、依法治理的原则,健全完善相关法律、法规、规章。今年,我省根据中央两办《意见》精神制定了实施意见,对我省多元化解矛盾纠纷工作作出了安排部署。省委也将该《条例》的制定列入了今年省委常委会工作要点。中央、省委的这些部署要求,为推进纠纷多元化解机制建设指明了方向,对该项立法提供了政策依据。

  二、出台《条例》是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要举措

  当前,我国改革进入攻坚区和深水区,社会矛盾多样多发且关联性、敏感性、对抗性增强,能否有效化解这些矛盾纠纷,成为维护社会和谐稳定的主要因素,也是衡量社会治理能力的重要指标。近年来,法治政府建设和司法改革深入推进,社会治理能力不断提升,但化解矛盾纠纷机制建设还不够完善,社会治理过渡依赖国家公共资源的投入,社会力量特别是基层组织的解纷功能没有得到有效发挥,社会自治能力还不足。因此,需要通过立法,从制度层面上推动和解、调解、仲裁等非诉讼解决方式与诉讼形成协调联动机制,及时有效化解矛盾纠纷,推动社会治理体系和治理能力的现代化。

  三、出台《条例》是满足人民群众多元化解纠纷需求的迫切需要

  纠纷产生于各个领域,产生的原因多种多样,当事人的诉求也有所不同,对解纷方式也会有不同的需求,多元化的纠纷主体及需求、多元化的利益冲突都需要建立与之相适应的纠纷多元化解机制。当前,纠纷解决途径过度依赖诉讼,这不但不利于双方当事人关系的修复和矛盾的缓和,反而会进一步加剧了双方关系的对抗和紧张,更增加了社会经济生活成本,导致有些人为诉所累、因诉返贫,破坏了和为贵、社会诚信、合作共赢等重要的传统美德和价值理念。因此,通过立法进一步整合和解、调解、仲裁、行政裁决等多种非诉讼的化解纠纷资源,形成高效、便民、经济、互惠的多元化解纠纷机制,有利于满足人民群众多元化解纠纷需求,维护社会的和谐稳定。

  四、出台《条例》为我省纠纷多元化解机制建设提供了重要法治保障

  在党委领导、人大监督、政府支持、司法推动和社会各界参与配合下,我省多元化解机制建设取得了显著成效,积累了一些行之有效的好经验好做法,需要进一步加以总结提升,用地方性法规的形式固定下来。同时,多元化解纠纷工作在实践中也遇到一些发展瓶颈,比如,纠纷多元化解机制中职责分工不明晰、解纷功能弱化、基层解纷力量配置和解纷能力严重不足、纠纷多元化解机制建设缺乏有力保障等,这些问题都亟需通过立法来加以引导和规范。《条例》的制定,促进了多元化解纠纷工作的法制化、规范化,从而为推动纠纷多元化解机制建设提供了有效的法治保障。

  主要内容

  《山东省多元化解纠纷促进条例》共65条,分为总则、职责分工、化解途径、程序衔接、组织建设、保障措施、监督考核和责任追究、附则8章。《条例》作为一项促进性立法,在制定过程中主要围绕两个宗旨展开:一是优化配置各类化解纠纷资源,努力构建一个科学完备、高效公正的多元化解纠纷机制,引领和推动各纠纷解决方式的健康发展;二是为纠纷当事人提供程序指引,鼓励和引导当事人尽量选择有利于修复关系、成本较低的非诉讼纠纷解决途径。《条例》总结概括和提升了我省各地推进多元化纠纷解决机制建设中的实践经验,借鉴吸收了国内外多元化纠纷解决机制发展的有益成果,在制度设计和程序安排上体现了一定的前瞻性,推出了多项改革创新举措。主要有以下亮点和特色:

  一、区分了职责主体和义务主体,明晰了各主体在多元化解纠纷工作中的职责分工和作用。多元化解纠纷工作,涉及到的主体众多,有些主体是负有推动工作的职责主体,如司法行政部门;有些主体是化解纠纷的义务主体,如调解组织;还有些主体既是化解纠纷工作职责主体,也是化解纠纷的义务主体,如人民法院,这些主体在纠纷化解工作中扮演着不同的角色。条例第二章专门对多元化解纠纷工作职责主体进行了规定,主要包括人民政府、社会治安综合治理部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门、人民政府法制工作机构、信访工作机构、人民政府各职能部门以及负有公共管理职能的社会组织等(条例第6条至第15条)。作这种区分,正是为了明晰各主体的职责,避免在多元化解纠纷工作中的互相推诿,整体推进该项工作顺利开展。

  二、明晰了各纠纷解决途径之间的程序衔接,促进纠纷多元化解。在纠纷化解中,各纠纷化解途径之间并不是一种顺承关系,但各纠纷化解主体、途径能否形成有效对接,直接影响纠纷化解的效果,为此,条例对各纠纷化解途径之间的程序衔接进行了详细规定。一是明晰各纠纷解决途径的程序转换。规定行政机关的行政调解、行政裁决、行政复议之间的程序转换(第36条)。另外,还对仲裁与诉讼、诉讼与调解等纠纷解决途径之间的程序转换作了规定(第37条、第39条)。二是明确主体间的配合协同。如,调解组织、人民检察院在化解纠纷过程中,可以邀请其他主体共同参与(第34条、第38条)。三是明晰各纠纷解决方式的效力衔接。对于以给付为内容的民事和解协议或者调解协议,可以共同向公证机关办理债权公证文书(第40条)。当事人可以根据具有民事合同性质的和解协议、调解协议中约定的仲裁条款,或者事后达成的仲裁协议,申请仲裁机构确认其效力(第41条)。对符合法律规定的调解协议,可以向人民法院申请确认其法律效力(第42条)等。这些规定通过规范程序转换,赋予了调解协议一定的约束力,增强了和解、调解方式解决纠纷的权威性。

  三、强化了各解纷主体和参与主体的告知义务,引导当事人理性选择纠纷解决途径。纠纷发生后,很多当事人往往不知道应该由哪个部门来解决,或者不知道诉讼以外的其他纠纷解决方式,不了解各纠纷解决方式的优劣。因此,条例在明确了当事人可以依法自主选择纠纷解决途径基础上(第17条),设定了各主体的纠纷解决途径告知义务。条例从为民、便民的角度,规定有关国家机关、人民团体、基层群众性自治组织、调解组织、仲裁机构接受纠纷化解申请,律师和其他法律工作者接受法律咨询、委托代理,应当告知当事人纠纷多元化解途径(第19条)。有关国家机关和人民团体收到当事人纠纷化解申请后,对不属于其职责范围的,应当告知其向有权处理的单位提出申请(第32条)。对不适宜调解或者调解不成的纠纷,调解组织应当为当事人提供咨询意见,引导其通过其他适宜的途径化解纠纷(第35条)。人民法院在登记立案前应当进行诉讼风险告知,引导当事人选择合适的纠纷化解途径(第28条)。这些设定充分利用了各解纷主体和参与主体的专业知识和工作便利,为当事人提供了纠纷解决途径指引,有利于当事人更加理性地选择纠纷解决方式。

  四、为调解途径的发展提供支持,创造条件,推动调解的社会化、市场化和发展壮大。调解作为一种比较平和的纠纷解决方式,有利于修复社会关系,实现案结事了,比较符合我国的国情和传统文化。因此,《条例》对调解这一纠纷解决途径给予了较大的支持。扩大了人民调解委员会设立范围,规定县(市、区)可以根据需要设立人民调解委员会(第43条);推动行业调解和商业调解发展,鼓励有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、民事商事仲裁机构等设立商事调解组织(第44条);鼓励和支持个人成立调解工作室(第49条),鼓励律师事务所建立律师调解员队伍(第50条),壮大调解力量。根据国务院对深化公共服务改革的部署,规定国家机关、人民团体可以通过购买社会服务方式,将适合的纠纷化解工作委托社会力量办理(第55条);对社会组织设立的人民调解委员会、公益性调解组织及其人员给予适当经费补助和补贴,县(市、区)、乡镇、街道设立的人民调解委员会所需经费列入本级财政预算(第54条);对没有财政资金支持、实行市场化运作的调解,可以适当收取费用(第62条)。这些规定,推动了纠纷解决的社会化和市场化,为调解的发展创造了较大空间,也符合当前多元化解纠纷工作发展的国际趋势。

  五、建立三大平台,为形成多元化解纠纷合力提供保障。为有效整合各种纠纷化解资源,为群众解决纠纷提供更加便捷的服务,条例要求设立三大平台,即纠纷多元化解综合性服务、专业性纠纷多元化解公共服务平台、诉讼与非诉讼方式对接平台,并明确了建设责任、赋予了相应的功能(条例第52条、53条、第54条)。综合性服务平台,一般是在市、县(市、区)、乡镇人民政府和街道办事处、社区管理机构设置,各纠纷解决主体可以在该综合性服务平台设置办公室或者工作窗口,当事人可以根据需要选择纠纷解决方式,对于疑难复杂的案件,也可以由多个纠纷解决主体共同化解。专业性纠纷化解服务平台一般是纠纷多发领域,整合相关的专业解纷资源,为纠纷解决提供“一站式”服务。诉讼与非诉讼方式对接平台是实现诉讼与非诉讼相衔接的重要保障,一般依托人民法院诉讼服务中心设立。

  六、设定监督考核和责任追究措施,推动条例有效实施。由于条例涉及的执法主体比较多,为确保条例落到实处,条例还第7章专门对监督考核和责任追究作了设定。规定各级政府应当将纠纷多元化解工作纳入年度工作考核,县级以上人民政府监察机关对负有纠纷化解职责的行政机关和人员实施监察,综治部门应当将纠纷化解工作纳入社会治安综合治理考核体系(第60条)。有关国家机关和人民团体及其有关工作人员未履行职责的,由其主管机关责令限期改正或依法给予处分等(第63条)。这些规定明确了监督管理的主体、追究责任的情形和措施等,为条例的全面实施提供了保障。

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编辑:sfeditor7

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