胡仕浩 龙飞:深化多元解纷机制改革 提升社会治理法治水平
2016年07月06日 12:08 新浪司法

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  一、多元化纠纷解决机制改革的主要目标与基本原则

  多元化纠纷解决机制改革是党的十八届四中全会确定的一项改革任务,也是最高人民法院高度重视的改革项目。近年来,全国法院认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,积极推动多元化纠纷解决机制改革,为畅通群众诉求渠道、满足群众多元司法需求、及时化解矛盾纠纷、推进国家治理体系和治理能力现代化作出积极努力。

  2015年12月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行战略安排。为贯彻四中全会决定和中央改革文件精神,最高人民法院的《意见》明确了今后一个时期人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的三大目标:一是根据“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”的工作思路,建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适当的纠纷解决方式;二是合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;三是充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用,为促进经济社会持续发展、全面建成小康社会提供有力司法保障。

  《意见》还明确了深化多元化纠纷解决机制改革的五项基本原则:坚持党政主导、综治协调、多元共治;坚持司法引导、诉调对接、社会协同;坚持优化资源、完善制度、法治保障;坚持以人为本、自愿合法、便民利民;坚持立足国情、合理借鉴、改革创新,完善具有中国特色的多元化纠纷解决体系。

  二、拓展诉调对接平台功能,合理配置纠纷解决资源

  建立资源共享、优势互补、相互协调的诉调对接机制是人民法院深入推进多元化纠纷解决机制改革的主要抓手。《意见》第二部分用13个条文规定了加强诉调对接平台建设、强化诉调对接关系的内容,主要包括以下五个方面:

  1加强诉调对接平台建设。

  《意见》要求各级人民法院要将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来,配备专门人员从事诉调对接工作,建立诉调对接长效工作机制,包括有的地方设置诉调对接中心。《意见》吸收了地方法院近年来探索创新的各具特色和实效的对接机制,明确规定了法院诉讼服务中心等部门可以设立调解工作室、服务窗口。相关人民调解、行业调解或者商事调解组织等作为法院特邀调解组织进驻法院,接受法院登记立案前委派、登记立案后委托调解的案件。《意见》明确了诉调对接平台的职责包括:对纠纷进行适当分流,引导当事人选择非诉讼方式解决;开展委派调解、委托调解;办理司法确认案件;负责特邀调解组织、特邀调解员名册管理;加强对调解工作的指导;推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有机衔接。

  2加强与综治组织、行政机关的沟通协调。

  多元化纠纷解决机制改革是一个系统工程,涉及到诸多国家机关、综治组织和其他社会团体等等,需要有一个统筹协调的部门。各级综治组织在综合治理、矛盾纠纷多元化解机制建构方面发挥着领导、决策、统筹资源配置、工作协调等作用。通过社会治安综合治理平台,开展矛盾纠纷排查化解工作,能够有效地对矛盾纠纷进行源头预防、前端治理。各级政府和行政机关在治安管理、社会保障、医疗卫生、消费者权益保护、环境保护等领域,充分发挥职能作用,承担着一定的纠纷解决职责。在多元化纠纷解决机制建构中,各级人民法院必须加强与综治组织和政府行政机关的沟通协调,建立定期或不定期的联席会议制度,形成信息互通、优势互补、协作配合的纠纷解决互动机制,支持行政机关在其职责范围积极开展行政和解、行政调解和行政裁决等,促进诉讼与行政调解、行政复议、行政裁决等机制的对接。

  3加强与各类民间调解组织的对接,发挥社会力量的优势,形成解纷合力。

  人民调解是诸多民间调解类型中分布最广、作用最大的化解基层矛盾、维护基层稳定的非诉讼纠纷解决机制,是诉调对接工作的主要对象,也是《意见》中的重要内容之一。除此之外,在商事纠纷、行业纠纷领域,各种专业性较强的商事纠纷以及行业领域的纠纷更需要专业人士、行业专家来解决。各类商事调解组织和行业调解组织应运而生,其化解纠纷的专业化、职业化优势不可忽视。《意见》明确各级人民法院要积极推进完善商事调解组织和行业调解的组织建设。另外,《意见》要求各级人民法院积极支持工会、妇联、共青团、法学会等组织以及人大代表、政协委员、专家学者、律师等参与纠纷解决,要求基层法院充分运用人民法庭化解基层矛盾的优势,充分调动基层组织负责人、基层社区工作者、网格管理员、“五老人员”、大学生志愿者等参与纠纷解决的积极性,进一步发挥基层群众化解基层矛盾、维护基层稳定的作用。

  4积极支持仲裁制度改革,支持公证机构的公证活动和调解服务。

  在《仲裁法》颁布实施20年来,商事仲裁在促进经济社会发展方面发挥重要作用,从原先每年受理千余起案件发展到每年10多万件,受案标的额增长到2600亿元。十八届四中全会提出完善仲裁制度,提高仲裁公信力。各级人民法院应当积极支持仲裁制度改革,尊重商事仲裁规律和仲裁规则,及时办理仲裁机构的保全申请,依照法律规定处理撤销和不予执行仲裁裁决案件,为提高仲裁公信力提供司法保障。在劳动人事争议领域,按照《劳动争议调解仲裁法》和2015年3月中共中央、国务院发布的《关于构建和谐劳动关系的意见》,人民法院应当支持完善劳动人事争议仲裁办案制度,加强劳动人事争议仲裁与诉讼的有效衔接,探索建立裁审标准统一的新规则、新制度。在农村土地承包经营纠纷领域,人民法院应当支持和保障农村土地承包仲裁机构开展调解仲裁,及时审查和执行其作出的裁决书或调解书,实现涉农纠纷仲裁与诉讼的合理衔接。

  公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分,是预防性司法证明制度,与司法审判活动具有内在的联系,二者理念相通、功能衔接、职能互补。《意见》规定,支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明,在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务。将公证机构的债权文书公证扩大到具有给付内容的和解协议、调解协议。在家事、商事等领域,支持公证机构在遗嘱继承、商事交易中开展公证活动,为当事人提供调解服务。

  5开拓创新,促进纠纷解决机制“一站式”平台、信息化和国际化发展。

  一要建立“一站式”纠纷解决平台。一站式平台是一种纠纷解决的复合型设计,在交通事故、物业管理、消费者维权或需要专业技术的领域,通过设立一站式平台,各种机构、组织进驻,各司其职、集约资源,统筹协调、无隙衔接,既方便当事人解纷需求,又降低当事人解纷成本。《意见》明确在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护等纠纷多发领域,法院加强与行政机关、人民调解组织、行业调解组织等进行资源整合,推进建立“一站式”纠纷解决服务平台。二要创新在线纠纷解决方式,促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。随着“互联网+”时代信息技术的发展,在线纠纷解决方式越来越引起社会各界的关注。最高人民法院提出建设“智慧法院”的目标,要求各级法院充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等技术,打造在线纠纷解决方式的快车道,推动建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台,尽最大可能方便群众。三要推动多元化纠纷解决机制的国际化发展。随着全球经济一体化和国家“一带一路”战略的发展要求,跨境纠纷越来越多。为适应多元化纠纷解决机制的国际发展趋势,要不断满足中外当事人的多元司法需求,充分尊重中外当事人所在国政治、法律、文化等因素作出的自愿选择,支持其通过调解、仲裁等非诉讼方式解决纠纷。进一步加强我国与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组织的交流和合作,可以提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力,提高我国在国际纠纷解决领域的话语权。

  三、规范诉调对接工作,促进非诉讼解纷机制发展

  《意见》第三部分规定健全制度建设,包括特邀调解制度、法院专职调解员制度、律师调解制度,刑事诉讼中的和解、调解制度,行政调解、行政和解、行政裁决等制度,探索民商事中立评估机制、无争议事实记载、无异议调解方案认可等新机制。与《意见》同时发布的《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》详细规定了特邀调解的内涵、程序等问题,在此不再赘述。这里需要重点说明的是法院专职调解员制度、律师调解制度、民商事中立评估机制等新制度。

  法院专职调解员制度是近年来试点法院在实践中探索出的一项新制度,曾在2012年《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》(以下简称《扩大试点方案》)予以明确规定。按照中央改革文件要求,《意见》要求建立法院专职调解员制度,探索调解与裁判适当分离。在多元化纠纷解决机制的背景下,法院将调解机制拓展到诉讼前和诉讼外,尝试由调解能力较强的法官或者司法辅助人员担任专职调解员,从事调解指导工作和登记立案后的委托调解工作,体现了调解专业化的方向,也更符合法院的审判规律和角色定位。专职调解员的主要职责包括:从事诉前分流案件和立案阶段的调解;从事立案后或者诉中的委托调解;跟踪和督促调解协议的履行;对非诉调解组织进行指导;诉调对接的有关工作。通过专职调解员制度,可以在立案阶段分流化解大量简易和适宜调解的案件,为审判庭的法官减轻办案压力。

  律师调解是指律师作为中立第三方的调解员,协助纠纷双方当事人自愿协商达成协议的一种调解活动。在实务中,律师参与调解的方式有两种,一是以一方当事人代理人的身份参与纠纷的调解,二是以调解员的身份主持纠纷的调解。2012年《扩大试点方案》首次提出律师以调解员的身份主持纠纷调解。建立完善律师调解制度,是适应全球调解职业发展趋势的一项新制度。美国、英国以及我国香港特别行政区的非诉纠纷解决机制中,律师和退休法官担任调解员的比例很高。律师作为法律共同体中的重要一员,可以在多元化纠纷解决机制改革中发挥应有作用,能够成为多元解纷机制中的一支力量。中央改革文件规定,鼓励和规范律师参与重大复杂矛盾纠纷化解,明确律师接受当事人委托提供斡旋、调解等非诉服务的操作规程。鼓励和支持律师通过设立调解工作室等方式开展矛盾纠纷化解工作。《意见》第19条规定了推进律师调解制度,吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册,支持律师加入各类调解组织担任调解员,探索建立律师调解工作室,鼓励律师参与纠纷解决,充分发挥律师专业化、职业化优势。同时,规定了推动建立律师委托代理时告知当事人选择非诉方式解决纠纷的机制,目的是让律师真正从帮助当事人解决纠纷的角度出发,应当告知当事人除了诉讼途径之外的非诉纠纷解决方式,充分保障当事人的知情权和选择权。

  民商事纠纷中立评估机制是指在民商事案件进入诉讼但还未进行审理前,在特定规则的约束下,由中立第三人根据案件情况为双方当事人及律师作出专业评估意见的纠纷解决机制。通常运用于医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等类型案件。中立评估员从中立和专业角度明确案件适用的法律和所需要的证据,全面、客观、直接地评估案件的优势与劣势,让当事人获得足够信息对可能出现的诉讼结果做出判断。中立评估员出具的评估报告,供当事人参考。当事人可以根据评估意见自行和解,或者由特邀调解员进行调解。

  四、健全诉调对接程序,完善程序正义标准

  在多元化纠纷解决机制建设中,诉讼与非诉纠纷解决方式有效衔接的关键是完善诉调对接的程序安排和各个环节的对接。《意见》第四部分规定了建立告知程序、鼓励当事人先行协商和解、健全委派委托调解程序、探索建立调解前置程序、完善繁简分流机制、完善司法确认程序、加强调解与督促程序的衔接等。这些内容可以促进诉调对接工作的规范化,更重要的是能够为多元化纠纷解决机制提供有效的程序正义保障。

  委派调解和委托调解是通过长期司法实践总结出来的改革措施。委托调解的概念最早出现在2004年《最高人民法院关于人民法院民事调解工作的若干意见》中,2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中明确了委派调解和委托调解的概念。委派调解是指人民法院对于适宜调解的纠纷在登记立案前委派特邀调解组织或者特邀调解员进行调解;委托调解是指登记立案后或者审理过程中,法院认为适宜调解的案件可以委托特邀调解组织或者特邀调解员进行调解,或者交由法院专职调解员进行调解。之所以这样规定,主要是出于时间节点的不同以及调解结果的不同。立案前的委派调解达成协议的,其法律后果是当事人可以申请司法确认;而委托调解达成协议后,则可以由法官审查后作出调解书或者根据原告的申请作出撤诉裁定。

  探索建立调解前置程序,既符合民事诉讼法确定的“先行调解”制度,也有多元化纠纷解决机制改革实践作支撑,一些地方法院已经开始改革试点。如,北京部分法院探索在交通事故、婚姻和继承、追索物业费和供暖费、10万元以下的借款合同和买卖合同纠纷等五类案件,探索推行立案前调解程序前置试点改革,取得良好效果。《意见》规定,积极探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、劳动争议、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷,在征求当事人意愿的基础上,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。这一规定是《意见》的一大亮点和突破。应当说明的是,探索调解前置程序不能违反当事人自愿调解原则,不能等同于国外有些国家的强制调解。调解前置程序只是规定对适宜调解的特定类型的纠纷进行先行调解,要求当事人先通过诉讼外调解方式予以解决,扩大当事人实现正义的途径。如果调解前置程序无法解决纠纷,当事人可以要求依审判程序处理。

  五、完善保障机制,推进多元化纠纷解决机制改革可持续健康发展

  为进一步深化多元化纠纷解决机制改革,《意见》第五部分从组织领导、指导监督、管理机制、人才培养、经费保障、发挥诉讼费杠杆作用、宣传研究、立法转化等方面规定了多元化纠纷解决机制的保障机制。重点说明以下几点:

  1加强组织领导和指导监督。

  诉调对接工作是一项全局性的工作。开展好这项工作,各级法院领导必须高度重视,从以下几个方面统筹安排。第一,加强组织领导。诉调对接工作涉及到法院立案、审判、执行、审判管理、司法统计等多个部门,必须加强组织领导,建立整体协调、分工明确、各负其责的工作机制,才能有序发展而不是互相推诿。第二,加强指导监督。近年来,各地诉调对接试点法院、示范法院走在改革前列,发挥了很好的示范带头作用。《意见》在吸收以往改革经验的基础上,以点带面,要求各高院、各中院要加强对辖区法院的指导监督,明确专门机构,制定落实方案,掌握工作情况,积极开展本辖区示范法院的评选工作,促进改革不断取得实效。第三,建立诉调对接案件管理制度。以往,诉调对接工作没有纳入司法统计,无法计入法院工作量,影响了各地法院开展这项工作的积极性。《意见》要求各地法院今后必须将委派调解、委托调解、专职调解和司法确认等内容纳入案件管理系统和司法统计系统,将诉调对接工作作为法院的常规工作之一。

  2加强经费保障,发挥诉讼费杠杆作用。

  纠纷化解工作的开展, 需要相应的工作经费、必要的办公场所和办公设备条件。此外,调解员、仲裁员的业务培训、薪酬补贴等方面也需要经费投入。《意见》要求各级人民法院要主动争取党委和政府的支持,将纠纷解决经费纳入财政专项预算,积极探索以购买服务等方式将纠纷解决委托给社会力量承担。

  发挥诉讼费的杠杆作用是《意见》的又一个改革亮点措施。诉讼费用的合理负担及当事人选择非诉纠纷解决时予以诉讼费用的减免,可以使诉讼费起到引导当事人选择非诉纠纷解决方式的杠杆功能。据此,《意见》探索建立发挥诉讼费杠杆作用的新机制,规定“当事人自行和解而申请撤诉的,免交案件受理费。当事人接受法院委托调解的,人民法院可以适当减免诉讼费用。”其依据是,《诉讼费用交纳办法》第29条规定,“诉讼费用由败诉方负担,胜诉方自愿承担的除外”;第31条规定,“经人民法院调解达成协议的案件,诉讼费用的负担由双方当事人协商解决;协商不成的,由人民法院决定”。根据上述规定,法院对诉讼费用的负担具有决定权,在不违背败诉方负担的一般原则之外,对诉讼中发生的其他费用,可以视情形决定当事人各自负担的费用。对于一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议的,人民法院可以决定其负担有关费用。通过诉讼费的杠杆作用,有利于引导当事人积极参与调解,自觉履行调解协议,尽量避免浪费司法资源。

  3加强宣传推广和理论研究。

  多元化纠纷解决机制所倡导的非诉解纷,鼓励调解,符合老百姓“和为贵”的文化传统,也符合建设和谐社会的核心价值观。各级人民法院要大力宣传多元化纠纷解决机制的优势,鼓励纠纷当事人通过沟通、谈判方式化解纠纷,营造诚信友善、理性平和、文明和谐、创新发展的社会氛围。人民法院要加强与政法院校、科研机构等单位的交流与合作,积极推动实务部门与高校理论部门的理论研究合作和成果转化。2016年4月最高人民法院多元化纠纷解决研究基地在湖南湘潭大学揭牌成立,开启了一个很好的实务界与理论界合作研究的模式。

  我们相信,在中央的统一领导和社会各界的大力支持下,各级人民法院通过对《意见》提出的各项改革措施的分解落实,多元化纠纷解决机制改革一定会取得丰硕的成果,并以此推动法治中国、平安中国目标的实现。

编辑:sfeditor7

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