蒋惠岭:中国多元化纠纷解决机制改革的措施
2016年06月02日 11:57 新浪司法

  多元化纠纷解决机制(微信号:SIFAADR)供稿

  编者按:2016年5月25日,第三届中英司法圆桌会议在最高人民法院隆重举行,中英两国代表围绕“新世纪的司法正义”主题深入研讨、共谋发展。周强院长指出,当前,经济全球化深入发展,社会信息化持续推进,信息技术对传统的司法手段和模式带来深刻影响,调解、仲裁等诉讼外替代性纠纷解决方式在司法制度中的作用日益凸显。如何有效加强双方的司法交流与合作,共同应对各种挑战,更好地顺应时代潮流、推动司法发展、促进社会公平正义,是中英双方最高法院面临的共同课题。专题研讨环节,中国应用法学研究所所长、最高人民法院高级法官蒋惠岭和英国英格兰和威尔士高等法院大法官布莱尔就“非诉讼纠纷解决机制及其与司法程序的衔接”作了专题发言。现刊登蒋惠岭的演讲《中国多元化纠纷解决机制改革的措施》。

第三届中英司法圆桌会议现场
第三届中英司法圆桌会议现场

  尊敬的周强院长,

  尊敬的廖柏嘉院长,

  来自中国、英国的各位同仁,

  下午好!

  非常荣幸再次出席中英司法圆桌会议!

  “礼之用,和为贵”的中华传统思想孕育了中国调解,也向世界贡献了东方智慧。在中国建设“富强、民主、文明、和谐”的社会主义现代化国家的今天,新的时代与新的机遇使“东方之花”再绽新蕾。中国法院采取了一系列改革措施,引领、推动与保障多元化纠纷解决机制在法治社会之下焕发新的光彩,形成了多元并举、相互衔接的“多元化纠纷解决机制”(Diversified Dispute Resolution, DDR)。

  十年磨一剑。2004年,最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》提出,要充分发挥人民法院构建多元化纠纷解决机制的作用以来,中国各级法院联合各方力量,推动了人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、商事仲裁、劳动仲裁等机制的全面发展。到2014年, “多元化纠纷解决机制”写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,成为“国家治理体系和治理能力现代化”战略的重要组成部分。多元化纠纷解决机制成为国家治理体系的重要理念与方式,中国的DDR发展达到了前所未有的高度,为世界多元纠纷解决机制发展作出了自己的贡献。

  下面,我简要介绍一下中国法院在推动、建立与完善多元化纠纷解决机制中的八项措施。

  第一,构建与强化法院诉讼服务综合平台

  目前,中国在全国范围内几乎所有法院建立了诉讼服务中心,其中的一项重要功能便是诉调对接平台,其中有235家法院建立了独立的 “诉调对接中心”,其功能包括:

  一是宣传与辅导功能。法院向当事人介绍与宣传其他纠纷解决机制的好处,告知当事人诉讼中存在的风险,说明诉讼外纠纷解决机制的具体运作程序,辅导当事人合理选择纠纷解决方式。

  二是分流与疏导功能。对起诉到法院的纠纷进行筛选与甄别:适宜调解的纠纷委派或委托给调解组织;对于简单民事案件,适用督促程序、小额诉讼程序、简易程序等快速处理;对于符合法律规定条件的案件,则适用普通程序审理。

  三是管理与指导功能。特邀调解组织、特邀调解员的入册与管理、 审判流程系统与司法统计系统的管理;指导各调解组织展开调解工作,培训特邀调解员,保证特邀调解工作质量。

  四是衔接与规范功能。推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在程序安排、司法确认、法律指导等方面的有机衔接,从某种程度上规范和约束人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等组织的调解工作。

  第二,指导与促进各类调解组织的工作

  中国3000多个基层法院指导着80万个人民调解委员会的业务工作,每年化解纠纷高达1000多万件。通过四方面指导人民调解:一是提供业务培训,包括法律知识培训、调解技能培训、职业道德培训等;二是提供工作示范,邀请调解员进驻法院的调解室,提升调解能力;三是组织法庭观摩,提高调解员解决纠纷的技能等;四是管理与监督调解员的调解工作。

  根据最高人民法院《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》等文件,法院对调解工作的业务指导已经从人民调解扩大到行政调解、行业调解、商事调解等其他调解组织。

  第三,丰富与完善法院附设调解制度

  人民法院吸纳人大代表、政协委员、人民陪审员、专家学者、律师、仲裁员、退休法律工作者等法院以外的调解力量从事特邀调解工作,形成中国特色的法院附设调解(court-annexed mediation)——特邀调解制度。法院通过建立名册制度,对特邀调解组织与特邀调解员进行规范化管理。特邀调解通常采用两种形式完成:一是委派调解,即对于到法院起诉但尚未受理的案件,在征得当事人同意的前提下,法院可以委派特邀调解组织或特邀调解员进行调解,调解成功,当事人可以申请对调解协议进行司法确认;二是委托调解,即法院受理案件之后认为适宜调解的,委托特邀调解组织或特邀调解员进行调解,调解成功,可以由法官审查后出具调解书。

  第四,确认与赋予调解协议法律效力与执行效力

  2010年《人民调解法》正式确立人民调解协议的“法律效力”,之后逐渐确立其他调解协议也具有法律上的约束力,当事人应当履行。这种效力属于合同的效力,不能直接强制执行。在法院试点经验的基础上,人民调解法、民事诉讼法建立了调解协议效力的司法确认制度,打通了诉调对接的“关键点”。对人民调解、行政调解、行业调解、商事调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议,双方当事人可以向基层人民法院申请确认其效力。法院经审查认为符合法律规定的,予以确认后即获得强制执行效力。

  第五,建立与完善民商事纠纷中立评估等新机制

  “民商事纠纷中立评估”机制,即法院对某些纠纷可以聘请相关领域的专家作为中立评估员对当事人提起的纠纷出具评估报告,对判决结果进行预测,供当事人参考。这种机制借鉴了外国的“早期中立评估”的做法,并结合中国的诉讼阶段进行了改造,现已在各示范法院推广,对促成当事人达成和解、化解纠纷发挥了重要作用。除此之外,法院还采取了一些新机制。一是“无异议方案认可”机制,即双方当事人经调解未达成协议但分歧不大的,调解员在征得双方当事人书面同意后提出调解方案,双方当事人如果在规定时限之内没有提出异议,该调解方案即视为双方自愿达成的调解协议。二是“无争议事实记载”机制,即经调解未达成协议的,调解员在释明后果并征得双方当事人书面同意后,书面记载调解过程中双方共同确认的事实并由当事人签字确认。在此后就该争议引发的诉讼活动中,这些事实无需再举证证明。

  第六,改善和加强法院调解

  “调判结合”是中国法院长期采用的解决民事纠纷的方式,是发挥司法合力、集中化解纠纷的有益经验。但随着对调解工作职业化的提升,以及对调解规律的了解和对程序正义价值的重视,为避免法官既充当调解者又充当裁判者可能带来的偏见,防止损害当事人的自由意志和正当权益,我们尝试引进“调解法官”专门从事调解,与审判法官的工作适当分开,让调解程序更加符合调解工作的规律。在资源配置上,法院安排让擅长调解的法官和辅助人员专门从事调解工作,缓解审判法官的压力。通过对调解与审判的人员与程序分离,立案阶段从事调解的法官原则上不参与同一案件的裁判工作;对于进入庭审的案件,如果双方当事人仍然有调解意愿的,法官也可以根据当事人申请启动调解程序。

  第七,拓展与细化先行调解案件类型和程序

  为节约司法资源、降低诉讼成本、妥善解决纠纷,《民事诉讼法》规定了先行调解原则,而这一原则的表现形式之一就是将调解作为立案之前或开庭之前的前置程序。根据相关司法解释的规定,适用简易程序的婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷等,在开庭审理前应当先行调解,适用普通程序的案件也应当落实先行调解的原则。在中央的司法改革方案中,鼓励基层法院对家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷、劳动纠纷、消费者权益纠纷、交通事故纠纷等适宜调解的纠纷在法院立案之前进行调解。例如,北京高院从今年3月起在五个基层法院探索推行立案前调解前置程序改革,选择了交通事故,物业供暖,婚姻、继承纠纷以及标的额在10万元以下的买卖合同、民间借贷纠纷等五类适宜调解的案件实行调解前置程序。我们将在各地试点的基础上,进一步扩大适用范围。

  第八,创新与推动在线多元纠纷解决方式

  在线纠纷解决机制(ODR)具有低成本、高效率、便捷性、灵活性和全球性的优势。随着全球经济一体化和中国“一带一路”战略建设的进程,中国电子商务快速兴起,蓬勃发展,2015年中国电子商务市场交易整体规模达16.2万亿元,已成为交易额超过美国的全球最大的网络零售市场。随着电子商务纠纷的日益增多,中国的在线纠纷解决机制也在赶超世界发展速度。淘宝、京东、苏宁易购、新浪等互联网企业都建立了自己的电子商务纠纷解决平台。中国法院正在探索利用信息化手段,建立电子法院、网上法庭,在线进行立案、开庭、咨询和调解。例如,杭州市西湖区法院与微软合作,开发“公有云”平台,合肥市蜀山区法院与新浪合作,利用“e调解”平台进行在线调解。中国法院正在打造“智慧法院”,充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等技术,努力搭建全方位、立体化的在线纠纷解决平台,促进各类纠纷解决机制的跨界融合,强化信息科技支撑,形成多元化纠纷解决方式的“快车道”,引领传统纠纷解决方式向现代纠纷解决方式的升级换代。

  在各级法院以及社会各界十几年的共同努力下,多元化纠纷解决机制改革取得了巨大成功。通过改革,国家治理体系和治理能力现代化水平有了明显提升,当事人有了更多可选择的纠纷解决渠道并享受到更加便捷、经济的服务,各类调解组织的调解服务质量和效率得到提高,也培育了一支职业化的调解员队伍。同时,这项改革缓解了法院的案件压力,使司法资源得到合理配置和利用。2015年12月,中央出台了继续深化多元化纠纷解决机制改革的综合方案,最高人民法院近日也将颁布文件部署落实工作。这些举措将进一步巩固改革成果,丰富纠纷解决体系,把中国的多元化纠纷解决机制发展推向一个新的阶段。

  让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,满足当事人多样化的纠纷解决需求,让诉讼更有效率、更具人文关怀,这是时代赋予我们的使命,也是多元化纠纷解决机制改革的目标。周强首席大法官在2015 年的眉山会议上高瞻远瞩地指出,中国的发展模式为世界作出了贡献,中国的司法制度也应当为世界作出贡献,而多元化纠纷解决机制便是我们向世界奉献的一项“中国经验”。让我们共同面对挑战,相互学习,相互借鉴,让“中国经验”和“英国模式”碰撞出新的智慧火花,共同丰富世界纠纷解决机制宝库!

  谢谢各位!

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编辑:sfeditor7

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