特色小镇推行“退出机制”提升小镇“质感”

　　本报记者 赵碧报道
　　近日，吉林省政府出台文件促进特色小镇建设，提出建设特色小镇要从实际出发，并将委托第三方评估机构进行年度考核，对考核不达标的特色小镇将启动“退出机制”。
　　此前，国家发改委2018年发文提出，在现有省级特色小镇和特色小城镇创建名单中，逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇。要优化部门创建机制，统一实行有进有退的创建达标制。
　　业内人士认为，吉林省此次提出建立“退出机制”，是促进特色小镇健康发展的有力举措。
　　尚存诸多问题
　　自从2014年特色小镇在杭州首次被提及之后，后在2016年住建部等多部委力推下，特色小镇发展如火如荼。截至2018年2月，全国两批特色小镇试点403个，加上各地方创建的省级特色小镇，数量超过2000多个。
　　然而，一些地方快速发展特色小镇，也出现不少问题，业内直呼失败率非常高。此前《瞭望》新闻周刊做了一期关于特色小镇的调研发现，一些地方数量众多、一哄而上的“旅游特色小镇”最终建成了“小吃一条街”。比如，在西部某地，一部影视剧就“催生”5家风格类似的小镇；号称总投资2亿元的一个民俗小镇，街道空无一人，倒是几只羊在主干道旁悠闲踱步。
　　中研普华研究员薛圳扬在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，发展特色产业是特色小镇可持续发展的生命力所在，一些地方对本地特色产业、旅游资源、文化遗产等认识和挖掘不深，产业规划和城市功能不切实际，在发展模式上粗浅模仿、生搬硬套。当前，特色小镇产业发展主业不强，高端不够，特色内涵挖掘不充分，在发展路径、风貌打造等方面普遍存在同质化现象。
　　在接受《中国产经新闻》记者采访时，浙江大学公共管理学院教授、中华建设管理研究会会长、浙江特色小镇研究会常务理事吴宇哲指出，特色小镇发展存在的现象性问题仍集中体现政府注重形象工程、小镇无适宜的特色产业，以及房地产化。
　　“深层次的问题是政府与市场的边界不明，该市场配置的政府介入了，该政府负责的，却交给了市场。”吴宇哲进一步分析道，如适宜性的特色产业，这是市场形成的，如果政府干预过度，可能走向反面；又如已有一定产业积累的小镇基础设施提升，应该是政府干的，但是政府却交给了企业，业内的“华夏幸福”是典型，我们千万别忘了资本是逐利，企业一定追求利润最大化。
　　杭州国际城市学研究中心（浙江省城市治理研究中心）处长、研究员李明超告诉《中国产经新闻》记者，除了未基于自身既有资源和特色建立，以“特色小镇”为名胡乱打包现象严重的问题之外，特色小镇开发模式不符合政策要求，也是问题所在。
　　记者了解到，许多地区在设计规划本地区特色小镇时以“浙江模式”作为模本，不少中西部及县级地区政府财力明显较弱，却又急不可待地想在这波热潮中占有一席之地，在一定程度上增加或变相增加了地方政府债务。
　　设置退出机制
　　在日前吉林省引发的《吉林省加快特色产业小镇创建实施方案》中，为了保障特色产业小镇创建工作的进行，对于特色产业小镇将加强考核考评。《实施方案》中提到，特色产业小镇实行“宽进严定、动态淘汰”的创建制。每年对特色产业小镇创建工作进行一次综合评估考核，对于年度评估考核不达标的特色产业小镇，实施退出机制；到2020年，对评估考核达标的特色产业小镇，认定为省级特色产业小镇。
　　记者了解到，此前浙江省也对特色小镇实行考核机制，并对未通过年度考核的特色小镇创建对象做出降格处理。在浙江省公布的第三批108个省级特色小镇创建对象的2017年度的考核结果中，24个小镇考核优秀，32个小镇考核良好，29个小镇考核合格，14个小镇考核警告，7个小镇考核降格，由省级特色小镇创建对象降格为省级特色小镇培育对象。
　　住建部原副部长刘志峰曾公开表示，“特色小镇”的建设应该设置考核和退出机制。在规划设计和选址，或者自然地理方面不适合发展的“特色小镇”，应该制定退出名单。如果第一批申报名单的“特色小镇”在考核过程中不能合格，也应该停止建设。有了“特色小镇”的退出机制，才能让“特色小镇”的发展名副其实，给子孙后代留下财富。
　　薛圳扬指出，特色小镇承载地方发展重任，只进不出或一次性命名制都不利于其健康发展。实行“退出机制”，持续开展评估督导和优胜劣汰，才能确保特色小镇发展充满活力。特色小镇是城镇化发展的有效补充，一端连着城市，一端连着乡村。在它的发展过程中，既要解决就业、教育、医疗等民生问题，还要兼顾生态环境和产业发展。只有解决好这些问题的特色小镇，才能产生聚集效应，吸引产业和人口汇聚。
　　在吴宇哲看来，吉林省政府提出建设特色小镇要从实际出发，委托第三方进行评估并启动“退出机制”设想是好的。
　　但是他提醒道，第三方机构自己的专业性、公正性非常重要，在执行过程中，这两个都是难点。特色小镇本身是个新事物，有的是为了聚集，有的是为了宜居，有的是为了包容，评估机构的专业性是否胜任是第一步；第二就是保证公正性，如何让评估机构免于地方政府和企业的双重干扰。
　　因地制宜推行
　　值得一提的是，不管是发改委的发文，还是浙
　　江省对特色小镇的降格处理，都说明了统一
　　实行有进有退的创建达标制的必要性。
　　中投顾问发布的《2019-2023年中国特
　　色小镇建设深度分析及发展战略研究报告》显示，截至2016年，全国入库特色小镇项目共计11260个，投资额13.5万亿元，落地率为31.6%。
　　数量众多的特色小镇难免“鱼龙混杂”。专家认为，政府对于违规建设、未达到建设标准或多次考核不达标的特色小镇，应出台相关政策，收回已出让建设用地并给予开发商部分补偿，或引导开发商将土地另作他用，避免财政资金和土地资源的浪费。
　　李明超建议，建立特色小镇综合效益评价指标体系。各地根据当地情况从产业特性、资金投入、项目引入、人才招留、公共事业以及环境效益、社会效益、经济效益等维度进行全面考核评价。对于破坏环境、过度开发、以特色小镇为名开发房地产等行为,要设置不容突破的底线。对于考核多次不达标的特色小镇，做退出处理。
　　吴宇哲也说道，如果要推广退出机制，特色小镇的合格评估一定要抓住本质。从评估方法上来说，不适应于采用多因子评价，即指标权重的累积得分，而应该采用限制因子评价，也就是俗称的木桶原理，根据限制的最弱项，看看是否达标？是否存在提升的可能。如果限制性的最弱项没达标，又没有提升空间，应是启动退出。
　　“要因地制宜推进特色小镇退出机制。”李明超指出，各地经济发展不平衡，特色小镇的退出机制要尊重小镇的特性和发展规律，因地制宜，体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，避免脱离实际照搬照抄。
　　薛圳扬建议道，在完善前期考核的基础上，对规划、设计、选址不达标的小镇和自然地理不适合的特色小镇进行有计划的清退。特别是一些特色小镇建设过多过滥、重复建设严重的地区，现在下马比上马更能够节约成本。在此基础上，引入第三方评估机构进行年度考核，才能实现特色小镇评价全面、客观、精准。