金融监管权责再划分：剑指交叉监管及监管空白

　　金融监管权责再划分：“三会”变“两会”

　　张漫游

　　3月13日，国务院机构改革方案（以下简称“方案”）发布，拟将中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）和中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监管委员会”），作为国务院直属事业单位，且银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　在采访中，业内人士普遍认为，本次金融监管框架的调整，明确了银行保险监管机构要更强调市场监管，把有关市场调控、发展规划方面的功能上提到央行，是我国金融监管改革上的重大突破。

　　然而，银监会和保监会原有部门和人员如何处置？银保监管委员会与央行之间的关系将如何协调？权力的边界与约束怎样界定？法治建设怎样进行？这些都将成为市场下一步关注的焦点。

　　职能整合凸显执行属性

　　自保监会原党委书记、主席项俊波因涉嫌严重违纪，接受组织审查后，近一年的时间里，保监会主席一职始终空缺。关于银监会与保监会合并的消息，也不绝于耳。

　　随着“混业经营”与“分业监管”矛盾凸显，银监会与保监会合并的呼声更胜。3月13日，方案发布，拟将银监会和保监会的职责整合，组建银保监管委员会，作为国务院直属事业单位。此方案于3月17日人代会第五次全体会议时表决。

　　谈及银保监管委员会的主要职能，国务委员王勇在十三届全国人大一次会议上就方案作出说明时介绍道，主要依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

　　关于此次合并为何会在银监会和保监会之间进行，全国政协委员、交银施罗德基金副总裁谢卫在两会期间表示，在监管职能层面，银监会和保监会合并是因为银行和保险的业务类型、产品种类接近，合并后有利于更好地防范和化解金融风险，维护金融稳定。

　　“监管体制改革的方向需要联系监管的目标、对象和主要手段。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军告诉《中国经营报》记者，目前金融监管目标就是控制好风险、保证金融安全及市场和机构健康运行。赵锡军认为，银行和保险公司有相同的风险，即机构风险，银行吸收存款、发放贷款，保险机构向公众卖保险，承担理赔责任，两者与社会公众有债权债务关系。“要保证债权债务关系的健康运行，就需要监管机构的资本情况，即强调资本充足率的监管。”赵锡军如是说。

　　但对于证监会，赵锡军认为，证监会主要是防范资本市场运行的风险，并对信息披露的真实可靠性进行监管。

　　不过，对于合并，某保险业高官担忧道：“首先，一定程度上削弱监管的专业性，之前保监会20年专注保险领域，更加专注，近年的监管也逐步走向专业化。合并后，起码在很长一段时间内会分散注意力；第二，两会合并，传承性就会减弱；第三，合并后职位少而干部多，一段时期内监管干部成长就会慢一些；第四，在新的岗位上，新干部对业务熟悉程度或许没有以前那么强，需要一段时间适应；第五，整体来看，从合并到正常开展工作有个调整期，这个调整期可能不会很短。”

　　“更要注意的是，保险作为非银金融机构，与银行的差别还是很显著的。即便监管部门合并，在新的银保监管委员会内部仍有必要分部门监管。因此，在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门，提升监管效率，仍需要进一步探索。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生向记者提示道。

　　剑指交叉监管及监管空白

　　1978年央行从财政部独立出来，到今年，我国金融监管框架也经历了40年的改革变迁。

　　1978年央行既行使中央银行职能，又办理商业银行业务，具有宏观经济政策管理机构和金融业监管部门双重身份。自1979年开始，经济体制改革拉开序幕，农行、中行、建行、工行先后或恢复、或独立、或设立。1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》颁布后，才从法律上明确了央行作为中央银行和金融监管当局的职责。

　　1984年至1991年，中国金融监管体系可被认为是“混业监管时期”。不过，随着1987年中国第一家证券公司——深圳特区证券公司诞生，此后，证券交易所相继成立，证券公司的数量不断增加，央行统一监管银行、信托、证券公司和证券市场有点力不从心，导致证券市场出现了一系列的违规操作、市场混乱情况。

　　于是，1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和证监会，金融分业监管初露端倪。1998年，国务院决定将国务院证券委员会并入证监会，统一负责证券业监管。同年，保监会正式成立。2003年4月，银监会正式组建，“一行三会”监管框架明晰，标志我国分业监管金融监管体制正式确立。

　　然而，随着混业经营不断深化，不同金融机构业务关联性增强，新金融业态层出不穷，分业监管的机制已经越来越不适应市场发展现状。通过体制变革提高和改进监管能力，实现监管对金融体系的全覆盖，成为近年来管理层持续推进的重要工作之一。

　　2013年国务院设立金融监管协调部际联席会议，成员包括“一行三会”和外管局等金融监管机构。联席会议的主要工作职责是加强成员间监管协调、政策实施合作以及信息交流。但碍于行政体制关系，使得协调过程中出现的许多摩擦、问题无法解决，发挥作用有限。

　　2015年召开的十八届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，正式提出了要加快金融体制改革，并要“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖”。

　　终于，2017年11月，国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”）成立，作为国务院层面的权威决策机构。此次银保监管委员会的成立，也是在金稳委成立后，进一步深化金融监管体制改革的又一举措。

　　王勇表示，此次合并解决了现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线。

　　全国政协委员、央行杭州中心支行行长殷兴山亦在两会期间经济界别小组讨论会上谈到，深化金融监管体制改革主要有三方面作用，一是提升了金融监管协调性，有利于金融更好地回归本源，服务实体经济高质量发展；二是有利于有效补齐监管短板、消除监管真空，有效防范跨市场、跨业态、跨区域的金融风险；三是增强货币政策、宏观审慎政策和金融监管的协调性，实现统一规范和标准，有利于促进金融业自身在风险可控的前提下健康发展、创新发展。

　　全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长认为，分业监管在中国仍然有效。杨成长表示，目前金融各业各自突出主营业务方向，但在资金投向和业务模式方面仍形成了相互合作，比如资管业务、同业业务和非标业务等，都是银、证、保、基、信相互交易合作的市场。“因此，在一些混业领域需要统一监管。以市场为核心进行监管，就能实现分业和混业监管相互结合的统一协调监管。”杨成长告诉记者。

　　金融监管机构权限待厘定

　　方案同时将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

　　国务院发展研究中心金融研究所银行研究室副主任王刚告诉记者，从披露出的方案看，这一职能划转，似乎意味着央行成为规则制定者、银保监管委员会成为执行者。

　　这不禁让市场臆测，是否我国在制定金融监管体系时参考了英国“双峰”模式，即成立审慎监管局和金融行为监管局。不过，央行行长周小川在3月9日举行的记者会上表示，机构改革会根据中国国情，也参考了国际金融监管机构的设置，研究了“双峰”监管体制，但还需要观察一段时间。

　　全国政协委员、中银香港副董事长兼总裁高迎欣表示，金融监管体制整合有利于统一监管、防范化解金融风险，对央行与新组建的中国银行保险监督管理委员会在审慎监管和行为监管方面的主责及分工应进一步明确，逐渐由分业监管转向综合监督，强化审慎监管和行为监管的有效性和专业性。

　　朱俊生亦赞同这一观点：“上述权力划分有助于明确银行、保险监管目标，即主要立足于风险监控与消费者保护，而不是行业发展，有助于解决此前存在的监管部门行业发展与风险控制、消费者保护之间的角色冲突，对于打破不同监管部门之间的监管真空与监管套利具有积极的意义。同时，新的职能划分强化了央行的宏观审慎监管职能。这在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合，赋予了央行应对系统性风险的手段。”

　　“新成立的机构与央行之间的关系如何协调也值得关注。根据什么标准，确定是银行业、保险业重要法律法规，并交给人行，还需要进一步明确。”朱俊生还指出，接下来的监管协调非常重要，保监会、银监会原有的哪些审慎监管基本制度将由央行拟定，也需要进一步讨论，二者之间既不能出现监管空白，也不能出现重复监管，增加不同部门博弈的成本。

　　本报记者路英对本文亦有贡献

责任编辑：关海丰