央地关系改革2018年迎来关键时点 再次扩大改革范围

　　央地关系改革：2018年迎来关键时点

　　杜丽娟

　　历年全国两会中，财政部部长的答记者问都会成为热点议题，今年也不例外。以预算改革、税制调整、央地关系为核心的三大财税问题也成为媒体争相报道的内容。

　　过去几年，《新预算法》的实施以及“营改增”的完成使得预算改革和税制调整都有了较快推进，然而相比这两项改革，央地关系的划分显得有些缓慢。

　　2月初，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，这是自2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》后，央地关系又一标志性的进展。

　　按照中央与地方财政事权和支出责任划分改革时间表， 2019年到2020年要基本完成主要领域改革。

　　多位财税人士认为，2018年将是央地关系改革的关键一年，并具有承上启下的作用。“央地财权事权划分经过一年多的试点改革后，今年再次扩大改革领域范围，在时间进度上，为后面主要领域改革留出了更多的时间，有利于完善方案。”3月1日，一位财税系统人士分析。

　　试点推进

　　从2016年中央地方财政事权和支出责任划分改革指导意见的出台，到2020年基本完成主要领域改革，这是国务院层面第一次比较系统地提出从事权和支出责任划分，即从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件。

　　根据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》要求，2016年我国在国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。

　　在前期试点基础上，今年央地关系试点领域有了进一步的扩大。

　　2月8日，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称“方案”），自2019年1月1日起实施。将义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类，共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。

　　从目前发布的方案看，2018年央地关系的改革进度正符合此前国务院的要求。此前改革时间表表明，2017~2018年我国将争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。

　　此次选择18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，也成为今年央地关系改革的一大亮点。值得注意的是，时隔两年后央地关系再有新进展，其意义已与2016年试点领域有所不同。

　　记者了解到，这次改革选取的领域更多集中在民生、教育等方面，这也是国务院首先把民生项目纳入中央与地方共同财政事权范围，并由中央与地方共同承担支出责任。

　　财政部相关负责人表示，结合财政事权和支出责任划分改革，此次改革方案将与“人”直接相关，把一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付。

　　多位财税人士表示，此举为地方政府明确了中央责任落实的“底线”，把原来地方笼统的支出责任理顺的更加清晰。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析认为，目前中国的改革路径都是以试点开始，作为财税改革中最难的一环，央地关系改革也遵循这条原则。“都是从相对容易的领域开始试点，逐渐扩围然后形成体系，并最终进入立法程序。”

　　转移支付数量下降

　　“十九大”之后，学界与官方对央地关系改革体现出高度的一致性。此前学界普遍认为，央地关系改革要提高地方政府的财税自主权，同时要提高地方政府收入支出的匹配度，以便发挥地方政府的积极性和信息优势。

　　在上述方案中，中央政府通过调整一般性转移支付和专项转移支付的比例，彻底打破了地方政府对转移支付高度依懒的局面。

　　对于这种变化，财政部预算司相关负责人表示，共同财政事权分类分档转移支付设立以后，一般性转移支付中，资金规模较大的主要是均衡性转移支付和共同财政事权分类分档转移支付；专项转移支付项目和规模大幅减少。

　　财政部数据显示，2017年，中央对地方转移支付预算56512.00亿元中，一般性转移支付35030.49亿元，专项转移支付21481.51亿元，专项转移支付占比将近三分之一。

　　2015年《新预算法》实施，对于转移支付内容其明确指出市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付的规定，这在更多人看来，未来的央地关系中，压缩专项转移支付将成为财政改革的重要一环。

　　此后两年时间，财政部不断加强专项转移支付清理整合工作，目前专项转移支付数量已经由2016年的94个下降到76个。

　　据了解，民生领域的财权事权划分更多涉及到中央转移支付的力度。转移支付作为各级政府之间为解决财政失衡的一种手段，是进行二次分配的一种主要形式。

　　以此次改革安排为例，按照地方财力评估分档，在包括中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、计划生育扶助保障等7个项目中，中央分担比例分为五档，根据各省市的经济发展水平，确定中央分担比例从80%~10%不等。

　　在上述7个事项之外，未来其他领域的改革也在做新的跟进。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，比如基本养老保险基金、社保基金等改革在条件成熟时，这部分事权要划归中央政府，中央需要承担主要支出责任。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希认为，此次挑选18项与人和家庭直接相关的基本公共服务首先进行改革，意味着在共同财政事权领域，中央与地方各自的支出责任划分得更清晰。

　　统筹改革

　　随着中央与地方财权事权和支出责任试点领域的不断扩大，地方财权小，事权大的矛盾逐渐凸显。对于地方政府来说，如何增加地方主体税收来源最重要。

　　目前，地方税主要包括房产税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、契税和土地增值税等6类税种，2017年其税收收入规模为17381亿元，占该年税收收入的比例为12.04%。

　　和地方税相比，增值税、消费税和企业所得税三项税收收入占税收总收入的比例近70%。财政部发布的2017年财政收支数据中，增值税收入为56378亿元，消费税10225亿元，企业所得税32111亿元。这三项共98714亿元，占税收总收入的比例为68.38%。

　　在此背景下，财政部探讨地方税收来源时，提出了“以共享税为主、专享税为辅”的中央和地方收入划分体系。

　　按照此体系，“营改增”后地方政府税源的缺失，需要加大税收收入在中央和地方之间的共享比例，才能保障地方政府的事权和支出责任。

　　以消费税为例，此前学界对消费税的改革，提出要改为地方税种或央地共享税，并对此进行充分论证。如果论证能顺利实施，仅这一项改革就可以为地方增加近万亿元收入。

　　自“营改增”全面推广以来，中央层面已经开始对地方税源问题着手解决。

　　2017年底，国务院印发《关于环境保护税收入归属问题的通知》，明确环境保护税的收入全部划归地方政府所有。也就是说，2018年1月1日实施的《环境保护税法》，税收收入从中央和地方共享收入变为地方政府全部所有，这项改革赋予了地方政府更多的税权。

　　财政部相关负责人表示，财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，是一项复杂的系统性基础工程，应协同推进相关改革，并要与相关财税体制改革形成合力。

责任编辑：关海丰