厉以宁：论城乡二元体制改革(2)

　　允许农民宅基地的置换

　　与城乡二元体制改革密切有关的另一个土地问题是农民宅基地的处置。宅基地由个人向集体申请，批准后无偿取得，其对农民的重要性不亚于承包的耕地。宅基地的所有权是“集体”的，但“集体”概念一直含糊，农民在自家宅基地上面盖的房屋为个人所有。

　　在推进城乡二元体制改革时，怎样处置进城务工农民的宅基地？目前的基本做法是，通过政府对宅基地的征用，实行了宅基地国有化，而农民则得到一定的补偿。但实践表明，这种做法会留下一些后遗症，而且农民对此也不满意。有没有其他的处理农民宅基地的方式？大体还有以下三种设想：

　　(一)宅基地随承包土地的流转而一并流转。农民进城务工，并带走家属，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。这种方式看起来比较简单易行。但问题在于：如果宅基地上已盖房屋，那么在宅基地随承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段时间后，外出务工的农民及家属因种种原因返回农村了，他们在哪里安家栖息？是不是又要向村里申请宅基地，再建房屋？

　　(二)宅基地出售给农村或城市中的其他人，或出售给企事业单位。农民进城务工，并带走家属后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地连同上面房屋出售给个人或企事业单位，得到一笔钱，可以用于在城镇安家。这种方式也比较简便，而且不会发生此后农民再回村申请宅基地的问题，但在现行法律之下有障碍，因为宅基地属于农村建设用地，集体所有，不准转卖。

　　(三)宅基地的置换。这是指在县市政府的统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。在有的县市，地方政府如果财力许可，还可以再给这些农民以城市低保待遇。这样，农民及其家属就可以安心地迁入城镇工作和生活了。这种方式的程序和手续要复杂一些，但将来的纠纷和麻烦会减少很多。

　　初步看来，宅基地的置换是上述三种方式中的最佳选择。

　　允许承包地和宅基地的抵押

　　在目前的法律框架下，农民所承包的耕地和农民的宅基地都是集体所有，农民只有使用权，因此，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城乡二元体制的改革中，应当允许农民抵押承包地和宅基地。这是关系到发展农业生产，提高农民收入，便于农民及其家属进城工作和生活，以及加速城镇化有序进行的一件大事。

　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流转，因为在抵押之后仍归原来的使用者使用，而且在偿还贷款之后可以赎回。农民应当有权在抵押和流转之间做出选择。主要的问题是：农民如果选择抵押的话，抵押给什么人。如果抵押给其他农民 (本村的或外村的)，可能引起较多的纠纷，甚至成为变相的私人高利贷，而且一旦到期无法赎回，又会成为私人土地兼并行为。如果抵押给企业，也会出现类似的情况。因此，较好的做法是：组建“土地银行”之类的农村金融机构，或容许条件较好的农村信用社或乡镇银行兼营农民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押业务。

　　来源：经济观察报网