工行与农行：改革的上中下三策

　　上策是工农两行的统一重组，困难在于容易招致反对声浪；中策是分别单一重组，成本较低副作用小；下策参照中行、建行模式，成本巨大并可能丧失政策性职能

　　文｜陆磊(招商银行高级研究员、西南财经大学中国金融研究中心兼职研究员)

　　自2003年年底中央向中国建设银行和中国银行注资450亿美元外汇储备以后，两家银行 的改制和上市工作在稳步进行中，普遍预计这两家银行会先后在2005年和2006年上市。同时，另外两家国有银行中国工商银行与中国农业银行的改制工作则少有新闻，只在临近岁末时传出中央拟对工行注资。但在决定工行与农行的改革选择之前，我们应对这两家银行与其他国有银行的不同之处作一研究，再选择成本最小的改革方案。

　　国有银行承担来自各个层次的政策性义务，即国有银行信贷在各个层次依然被视同公共品。除非国有银行全部改制为纯非国有银行，否则在信贷公共品需求持续存在的经济背景下，治理结构也很难优化。

　　四家银行各有千秋

　　四家银行普遍存在通缩时期的信贷增量明显高于通胀时期的特点，但各行信贷波动存在结构性差别。农行的信贷增幅最为稳定，这与其执行中央结构调整政策，支持三农有关。工行信贷增幅在通缩和通胀时期的差别最大，这与其贯彻中央银行货币信贷总量调控政策有关——通缩时多放贷款，通胀时压缩信贷。而中行和建行尽管同样具有反周期特征，但与其他商业银行已经逐步趋同。这表明，工行、农行比中行、建行更多地扮演了信贷“公共品”提供者的角色，这意味着工行和农行为此承担了较大的成本。

　　仅以扶贫为例。仅2003年当年，农行发放扶贫贷款287亿元，占全国扶贫开发资金的72%，覆盖全国592个国定和省定贫困县，但是，当年扶贫到户不良贷款率已经达到60%。到2004年上半年，农行扶贫贷款余额已近1000亿元。

　　那么，是国有银行贷款的“免费”性质造就了大量免费搭车者，还是中国需要某种信贷“公共品”？事实上，中国客观需要某种形式的信贷公共品，但是公共品的提供者不能过多，公共品提供范围也不能过滥，否则必然出现无法区分客观信贷政策和主观道德风险在不良贷款形成中的各自效应，也就无法形成真正的激励。但是，如果希望国有银行提高效率，则必须杜绝政策性义务；如果希望其承担政策性义务，则不能指望其高效率经营。其推论是，一旦实行法人治理结构改革，则从中央到地方必然陷入自身设计的尴尬“陷阱”：真改革会丧失目前游刃有余的政策工具，那么替代手段何在？假改革则不仅葬送了法人治理结构的“光辉”前景，且将导致从银行投资者、经营者乃至存款人全面的道德风险。

　　目前，银行体系是货币传导的惟一渠道，国有银行在银行业占绝对优势地位，因而国有银行是中央—地方博弈的中枢，谁掌控了国有银行及其分支机构，谁就掌控了最终资源配置权。一旦中央丧失对工商银行、农业银行这两家具备高度政策调控职能的国有银行的控制权，也许就最终丧失了对货币信贷的控制权，也就丧失了对通货膨胀、地区差别的调节权。

　　另外，考虑到各银行资产、不良贷款总额和拨备差异，各行资本缺口存在较大不同， 450亿美元(3735亿元人民币)注资可基本满足中国银行和建设银行的资本金需求，但远不能满足工商银行和农业银行超过1万亿元的资本缺口。这将使改革陷入两难境地：如果不给工农两行注资，则改革显失公平；如果注资，就必须面临瞬间高通胀风险；如果力求在通缩时期注资，一方面需要等待时机，另一方面工农两行的历史包袱将随时间推移而越发沉重。

　　因此，工农两行的改革也许不能按照单纯的商业化模式进行。在此，本文提出三种可能的工行和农行改革模式。

　　上策:工、农两行统一重组

　　上策是工农两行的统一重组：对工商银行和农业银行进行综合的、一揽子政策性重组，以此建立单一的“中国国民银行”，承担全部政策性业务和今后可能出现的新政策性安排，可允许其在银行间市场发行政策性金融债券，同时保留其商业银行的存贷款业务，所有业务接受监管部门和国家审计部门的监督检查；同时作为平准本外币波动的市场力量，承担银行间债券、同业拆借和外汇市场的做市商职能。这一部署存在两个基本理由：首先，中国当前需要国有银行，以此实现社会经济稳定与公平职能；其次，中国不需要太多的国有银行，否则必然出现高的道德风险。困难在于这一改革思路容易招致国有银行自身和其他金融机构的反对。

　　中策：两行单一重组

　　中策是分别对工行和农行进行因地制宜重组。仅以农行为例，必须同时进行横跨农村金融和国有商业银行改革两大范畴，但是，这两大范畴在农业银行内部必须平行而不能存在交叉，否则必然依旧延续当前的信号混乱状态。

　　农业银行改革实际上可以同时按两条主线进行。一是与农发行、信用社共同推进的农村金融体制改革，以此规避农村金融、经济动荡所带来的社会成本。二是把非农业务部分剥离，参照其他国有银行进行的国有商业银行股份制改革。以此实现农村金融改革目标和国有银行改革目标的分别实现。

　　整体改制还是拆分改制一直是国有银行改革中的一个争论重点，主要考虑的难点有二：一是国有银行一般规模巨大，资本市场是否能承受是无法准确估算的；二是按行政区划设置的国有银行分行间差异性也较大，单一改制存在政策是否能适应所有地区需要的问题。如果说，中国银行和建设银行毕竟主要从事城市地区商业银行业务，规模相对小、城市间差距亦不明显，因而可以整体改制的化，农业银行改革却不同。

　　对农行的调查研究表明，农行各地分行的经营模式存在很大差异：一是经济发达的东部地区，出现了纯城市化的商业银行和城乡并举的商业银行两种形式；这说明在发达地区，是否保留涉农贷款是不确定的；二是在中部农业大省，存在逐步脱离农业信贷的分行和坚持农业信贷的专业银行两种模式，这同样说明即使在以农业为主，农业具备一定竞争力的相同背景下，是否发展支农贷款同样是不确定的；三是在西部农业基础薄弱的地区，既有向重点项目、基础产业推进的分行，也有向小额信贷发展的分行，同样存在两条道路和两种前途。

　　因此，农行整体改制基本上不存在可操作性。但是无论在哪一类区域，都存在积极涉农型分行和积极脱农型分行，因此拆分模式相对比较简便：不按地区拆分，而只须按照“农业信贷银行”和“股份制农业银行”拆分即可。具体的，在一个省份内可以有两家一级分行——从事农业信贷的专业性国有独资银行和从事非农商业性业务的股份制商业银行。

　　这也使对农行注资的成本更低一些。考虑农行高达25%以上的不良贷款率和35000亿元以上的总资产所需要8%的资本充足率，一次性实现不良贷款率在8%以下，资本充足率达到8%以上，至少需要5700亿元左右的注资，大约为700亿美元左右，远远高于中国银行和建设银行改制的注资总和。

　　但是，如果实行拆分模式，所需资本金注入规模可以大幅度降低。根据农业银行副行长张云在农业银行农业信贷工作会议上的讲话披露，按照农业信贷与非农金融“四六开”计算，分拆后农业信贷银行规模在11000亿元左右，商业化农业银行股份有限公司规模在16000亿元左右。即使按照不良资产1：1分拆，两家机构大约各自为3200亿元不良贷款。要实现资本充足率8%以上，不良贷款率8%以下，则需要注资2800亿元。这里需要关注的是改制后的农业信贷银行，其信贷规模11000亿元，总资产14000亿元，不良贷款率29%，资本充足率4.3%。其不良贷款可优先由

资产管理公司逐年剥离，资本金由汇金公司以5年为期补充到8%。这样，农行股份和农业信贷可以分别按照激进和渐进两种改革路径实施操作。前者通过中央财政的一次性注资进入股份制改造程序；后者依靠国家的隐性担保，通过逐步核销、剥离不良贷款和渐进式注资确保其安全性。这就兼顾到改革的目标、各分行业务差别的现实性与中央所支付成本的可能性。

　　下策：两行改革参照中、建模式

　　最后，工行与农行改革的下策就是参照中行和建行模式进行，按照注资——剥离不良贷款——股份制改造和上市的步骤进行。恰如上文所论证的，注资额度非国家所能承担；如果国有控股则成国有独资银行，并未改变其治理结构；而且改革可能丧失银行现实具备的政策性职能。因此是下策。

　　综合对比以上方案，中策既不影响国有银行既得利益，又能够保证渐进改革国有银行体制，还能实现政策性业务在一定程度上的保留，实现可能性最大，难度也最小。

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