能源储备：财政储备的另一种形式

　　能源安全具有明显的公共产品性质，因此理应由财政来承担。财政应该发挥投入、税收杠杆等手段建立国家战略能源储备，支持企业开拓海外市场发展传统能源产业，以确保国家能源的安全

　　傅志华 苏明

　　适时建立国家战略能源储备(主要是石油储备)制度

　　作为世界第二大石油消费国，中国石油进口的依存度已达到50%。根据摩根士丹利估算，国际原油价格每上涨1美元，中国GDP将损失0.06%，中国对能源进口的依赖已使其能源不间断供应受到严峻考验。因此，有计划地建立我国的石油储备制度，分步建立和完善符合我国特点的战略石油储备体系，成为实施我国能源战略的一项重要任务。

　　国家战略石油储备具有明显的公共产品性质，理应由政府财政“买单”。我国能源主管部门已经成立相应的筹备机构，“花1000亿元，保90天”的规模也基本确定。但是，除了应有的立法(包括确立《国家战略石油储备法》)程序尚未正式明确外，关键的资金筹集问题也还没有方案。

　　就世界各国建立石油储备的筹资经验来看，尽管财政是资金投入的主渠道，但也应该避免在石油储备筹资方面政府大包大揽，而应尽量引入市场化的因素，鼓励私人部门的积极参与。

　　战略石油储备完全可以看成是财政储备的另一种形式，并且是比一般的财政储备更有战略意义的储备。因此，它不是政府的“额外”支出，而是一种特殊的财政储备资产，是一种财政资源，投资在石油储备上的钱，不但不是财政耗费，还会有极大的机会增加财政收入。因为国家战略石油储备的动用必然是在油价高涨的时候，低买高卖，财政亏不了钱。在这一方面,真正意义上的政府财政支出，仅仅是战略石油储备的日常维护费用，而不是储备本身。

　　石油战略储备项目的费用主要体现在三个方面：即建设、保持储备体系的支出，直接购买石油的支出，以及因购买石油而引起油价变化的额外费用。可以借鉴国外(如日本和德国)的做法，政府石油战略储备的建设和管理维护费用由财政承担，购油支出可考虑采取一些临时性的筹资方式，如提高

燃油税。一定期限内对

成品油征收一定的额外税(费)，按照每升成品油按0.04元计征，这样对消费者负担不大，但可以增加其节能和安全意识，国家每年可增收超过100亿元，用于购进石油。还可以具体采取如下方式：设立专项基金，例如通过对成品油价的加价筹集，或者从某项税收(如石油消费税)收入中按一定比例；开征专门税种；发行专项国债。

　　此外，政府也可以考虑给予低息贷款、加速折旧等财税优惠政策，支持和鼓励企业参与石油储备。

　　“储油不如储产能”，可以从财政政策上制定鼓励储备已探明石油储量的办法。这方面的财政政策措施至少体现在两个方面：一是根据政府确定的对已探明石油储量进行战略储存的办法，对国家确定的产能和油气资源储存地区给予特殊的转移支付。在美国，对阿拉斯加石油储量储备实行转移支付补偿，该州人均获得联邦转移支付全国最高。这样的例子值得我们借鉴，可以考虑对西部地区的油气等能源探明储量实行战略储备，政策手段之一是对储存地政府给予必要的财力支持(转移支付)。二是对石油(勘探)企业的补助。不仅要考虑企业在勘探石油资源中付出的成本因素，还要从收益(资金)或者政策上给予其必要的补偿。

　　大力支持国有能源企业开拓海外能源合作市场

　　充分利用国内外两种资源、两个市场，立足于国内能源的勘探、开发与建设，同时积极参与世界能源资源的合作与开发，是中国解决能源供应的重要途径。进口能源，不能光靠买，也要参与开发，这样才能保证在国际油价波动的时候，占据更主动的位置。

　　财政部、商务部决定对2004年度资源类境外投资和对外经济合作项目前期费用予以扶植，即对境外投资(合作)企业给予直接的资金补助。上述政策安排抓住了问题的关键所在，成本不大，但导向和推动作用明显。应当在总结这些政策措施效果的基础上，进一步加大政策力度。

　　中国石油对外依存度越来越高，怎样全方位介入到全球石油市场中去，把握国际石油市场的发展趋势、走向，是目前中国应该引起高度重视的问题。但中国石油“走出去”战略面临的一个严重问题是人才缺乏。在欧美、日本等国家，每个国家从事石油研究的专业人员达几万、甚至是几十万。中国做石油研究的专业人才太少了，中国更多的时候是被动地跟着国际石油市场走。所以，如何从必要的政策措施上支持我国石油战略研究人才的培养，应当成为财政部门认真考虑的问题。政府应当在统筹、支持国有企业海外能源合作业务方面采取必要的政策措施，除了协调三大油公司的海外业务、在其对外投资审批手续和程序上给予特殊支持以外，政府财政还可以从财务管理、投资风险基金、税收抵免优惠等方面给予特殊的财政支持。

　　积极支持煤炭等传统能源产业的发展

　　从中国国情来看，无论过去、现在，还是将来很长一段时间内，煤炭都将是主题能源。

　　但是，煤炭的发展正面临着资源、环境、安全、人才等诸多因素困扰。一是技术水平低下，安全没有保障。中国煤炭行业事故频发，2004年死亡6027人，百万吨煤事故死亡率达3.08人，为美国的114倍。二是中间环节费用畸高，对煤炭用户来说，中间环节费用占到全部货价的70-80%。三是在所有能源中，煤炭对环境的污染最严重。四是不完善、不平等的市场秩序对煤炭行业发展的制约。从价格来说，煤炭资源紧张，价格应该上涨，这是市场规律，但煤电价格联动政策并未完全遵循这个规律。

煤炭价格结构畸形，运输、下游环节占的比重大。应该提高煤炭的矿井价格，因为生产者承担着生产、安全、资源成本。

　　财税政策的设计应当首先致力于解决这些迫切问题，逐步摆脱煤炭业的困境。

　　进一步调整煤炭资源税政策，扩大资源税的调节作用。从实际情况看，仅仅提高资源税税额标准，对保护煤炭资源的作用是有限的。要解决我国现行的资源税征收体系存在的问题，需要对资源税制度进行全面调整和改革。应当考虑改变资源税计量依据，由现在的按企业产量征收改为按划分给企业的资源可采储量征收，促使企业尽量提高资源的回采率。同时，调整资源税征收办法，将税率与资源回采率和环境修复挂钩，按资源回采率和环境修复指标确定相应的税收标准。这就有利于保护煤炭资源，规范并壮大煤炭产业，培植大煤炭企业集团。

　　运用税收政策、企业财务政策，促进煤炭安全生产。比如目前正在考虑的企业所得税制度改革中，对生产煤炭安全设施的企业实施一定的所得税优惠措施；还可以考虑对煤炭企业购置、使用安全设备实行必要的激励性政策。

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