十一五规划新课题：利用财税政策促进社会公平

　　财税政策历来是政府调控宏观经济的主导政策。重视财税政策在促进公平分配中的作用，原因在于它不仅对经济增长及经济波动起到调节和“熨平”作用，而且对促进社会公平分配也具有重要的意义。

　　★文/财政部财政科学研究所副所长 苏明

　　第十届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在政府工作报告中提到，当前中国的主要问题之一就是城乡、区域发展差距和部分社会成员之间收入差距继续扩大，改革要兼顾各方面的利益，尤其要考虑低收入群众的基本生活。另据财政部3月5日提交十届全国人大四次会议审议的2006年度财政预算报告草案，今年中央财政将加大对欠发达地区的财政支持力度。本届全国人大会议提出的种种举措，显示了中央政府在建设和谐社会和公平收入分配上的决心。

　　改革开放后，我国政府改变了历史上“高积累、低消费、低工资”经济发展政策和分配模式，在积极推动经济社会发展的基础上，逐步改变了劳动、技术、资本和管理等生产要素的约束和激励机制，进行了收入分配制度的改革，取得了很大的成就。但由于经济发展水平、经济体制转轨和经济结构调整等原因，当前我国的社会分配领域仍然存在一些突出矛盾和问题。据测算，国际基尼系数贫富差距的警戒线是0.4，而中国在1999年的时候国际基尼系数是0.457，2004年是0.469，可以看出中国的贫富差距已经超过警戒线。充分发挥财税政策的

宏观调控职能，公平社会分配，已成为新一个五年规划政府经济工作面临的重大课题。

　　个税成不公平税种

　　目前我国直接调节个人收入分配的税种比较少，个人所得税发挥着核心作用。它既是税收收入的重要来源，又是财税政策调节分配差距的重要手段。

　　当前的主要问题是现行税制的运行对社会公平分配逆向调节。我国出现了穷人税负重而富人税负轻的“逆向调节”局面。一方面，工薪阶层的工资、薪金所得成了个人所得税的主要来源。据统计，2004年，中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65%的部分来源于工资、薪金所得，且中低收入者又占了绝大多数。个人所得税实际上变成了一个不公平的税种；另一方面，尽管个税总收入从1980年开征个人所得税时的20万元增加到2004年的1737.05亿元，成为同期增长最快的税种，但中国目前GDP总量高达13.6万亿元，而个人分配所获得的份额高达70%，2004年个人所得税占GDP的比重仅1.27%。中国个人所得税规模偏小，比重偏低，严重制约了其调节收入分配作用的发挥。

　　对个人所得税，首先应着重完善综合和分类相结合的混合所得税制。对个人的不同应税所得进行科学合理的分类，针对不同类别的应税所得设立一档或几档税率，这样既简化税率，又便于体现政府调控个人收入的政策意图。

　　其次，制定更趋合理的税率和费用扣除标准。适当降低工薪计税档次，调高税率级距，对应税所得超过较大数额后执行较高的特殊税率，调低来源于工资、薪金等劳动收入的税率，调高股息、红利、财产转让、租赁、特许权使用费所得、偶然所得等非劳动性收入的税率。在统一各地扣除标准基础上，适当考虑纳税人配偶和抚养等赡养家庭人口费用扣除，避免各地自行规定不同扣除标准，人为造成分配不合理差距的情况。

　　再次，改革个税征管体制，将征管权限划归中央。个人所得税作为调节个人收益、贫困差距的直接税，其征管权限划归中央不仅是增强国家分配调控能力，配合中央财政转移支付的需要，也是防止各地扣除基数不统一，征管不严，税金大量流失的需要，同时也是防止个人收入差距进一步扩大的需要。最后，加强个税征管，改善征管手段。这需要强化并建立以个人自行申报为主的申报制度，建设全国税务网络征管系统，统一个人纳税编码，全国共享个人税务信息资料，堵塞征收漏洞。目前的关键问题是应加大监管查处力度，增加行为人偷逃税款的成本和风险。

　　社会保障瞄准低收入人群

　　我国从20世纪80年代中期开始积极推进社会保障制度的建设，初步建立了以“三条保障线”(下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障)和养老、失业、医疗保险为主要内容的城镇社会保障体系。截至2004年底，全国养老、医疗、失业、工伤保险参保人数分别达到16342万人、12386万人、10584万人、6823万人。

　　社会保障工作当前最重要的是要把眼光瞄准低收入人群。一要多渠道筹集和积累社会保障基金，帮助相关部门解决好社会保障费征收工作中遇到的困难和问题，全面落实“ 两个确保”和低保的各项政策，使符合低保条件的贫困对象得到应保尽保；二要完善“三条保障线”等社会保障政策之间及其与再就业政策之间的衔接配套措施，依法扩大社会保障覆盖面；三要逐步建立、完善农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，增加对低保、对贫困地区、贫困农村的贫困人员的保障力度，逐步建立针对全体公民的社会保障机制，保障城镇贫困阶层和农村贫困人口的基本生活；四要积极发展城乡社会救济和社会福利事业，主动配合有关部门做好救灾、民政救助工作；五要采取有力措施解决好老红军、老复员军人、伤残军人、烈属等重点优扶对象、企业军转干部以及农村五保户的实际困难；六要高度重视农村失地无业农民的社会保障问题，及时解决他们的生活困难；七要加大对低收入者的财政扶持力度，全力弥补社保缺口所需的补贴，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。

　　发挥转移支付“无中予”的功能

　　国内外的相关研究表明，在税收和转移支付二者对社会分配不公平的调节方面，前者的作用小于后者。对所有家庭来说，在减少收入不平等方面，转移支付要占整个变化的3/4，而税收只占整个变化的1/4。这是因为税收发挥的是“有中取”的调节功能，而转移支付发挥的是“无中予”的调节功能。当前，转移支付制度已成为现代市场经济体制国家中财政直接调节收入分配的重要政策手段。

　　近年来虽然实施了西部大开发，但全国东西部差距并未缩小，甚至还在扩大。在调节收入差距，促进社会公平分配方面，国家财政可以通过规范和有效运用地区间的转移支付和阶层间的转移支付有效调节过低收入。国家在增加对中西部地区一般性转移支付资金和补助的基础上，应继续实施西部大开发战略，通过提高对落后地区的财政转移支付力度，加大对中西部特别是西部地区的投入，快速发展西部经济，缩小与东部发达地区的差距。对于阶层收入差距，国家在严格对高收入阶层征税，增加转移支付财力的同时，加大转移倾斜力度，对贫困地区和贫困人员提供更多的生活保障。

　　加大“三农”投入 缩小城乡差距

　　毫无疑问，建设社会主义新农村的重大历史任务将会在今年迈出有力一步。建设社会主义新农村的根本目的，是要实现农民收入持续较快增长,提高农民的生活水平和质量。这就要求增加国家对农业、农村的投入，增加对农业水利、农业生态环境建设、农村道路、电网、供水、通讯等公共基础设施的投资，增加农村教育和医疗卫生事业的投入。国债投资应重点加强农村“六小工程”和农田水利建设，改善农业基础设施环境和农村生产、生活条件，提高农村人员的综合素质；继续搞好农村扶贫开发，多渠道增加扶贫资金投入，扩大以工代赈规模；进一步完善农村税费改革配套办法，落实农业税的全面取消，减轻农民负担，增加农民收入；增加对农业、农民的财政补贴，尤其是对种粮农民直接补贴，切实提高农民收入水平。

　　强化预算外资金管理

　　强化预算外资金管理，实行“ 非税收入”银行代收和部门综合预算改革，规范机关事业单位津贴补贴标准，防止部门收益转化为部门内部个人收入，缩小部门、行业之间的收入差距。实施财政直接支付和工资直发改革，防止支付的随意性和出现工资拖欠的情况。同时，利用工资直发方式有效督促个人所得税征收。

财政部门还应加大“ 非税收入”的征管力度，最大限度地组织收入，提高财政收入的“ 两个比重”，壮大财政实力，切实提高财政二次分配的能力，为缩小收入差距提供可靠的财力保障。

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