问责制效力究竟多大

　　文/本刊记者 仲志远 北京报道

　　国企亏损或倒闭，国企老总难逃其咎，即将出台的处罚细则如何落实问责制的本意， 还有待实证。

　　05年12月26日，来自银监会的消息说，2005年银监会累计派出检查人员16652人次，对 四家国有商业银行总行及营业部、各省分行和部分二级分行等14039个营业性机构进行现场检查，发现问题涉及金额5885亿元，处罚违规机构103家，处理违规人员799人。

　　谁都知道，国有银行仅仅是国有企业的一部分而已。

　　“国有企业是国家的，而民营企业我自己就是老板，我说了就算”，2005年11月8日，参加

清华大学经济管理学院“浙江非公经济企业高层管理研修班”的数位老总快人快语，直截了当地向《资本市场》记者表白。

　　的确，民企老总无须别人监督，他们自己就有足够的市场意识、风险意识；而国企老总则是政府任命的，也是政府官员，一旦企业出现重大资产损失，就看不到他们“负责任”地拍胸脯承担后果，而是拍屁股一走了之，换个地方做官。

　　11月7日，国资委主任李荣融表示：“国资委正在组织力量研究制定《中央企业资产损失责任追究制度》”，“建立惩防结合的工作机制，达到既对资产损失责任人进行追究和惩罚，又对其他经营管理人员进行教育和警示的目的。”

　　国有资产流失严重

　　国有资产损失高达3521.2亿元(地方中小型国企尚不在此列)。11月7日国务院国资委会议透露了2004年中央企业清产核资之后的结果，其中企业应收款项的呆坏账约占资产损失总额的40%。国资委主任李荣融不得不坦承，“……管理制度不完善、决策程序不规范、控制体系不健全……中央企业经营失误和资产损失问题相当严重，产生了相当数量的不良资产”。这是一个相当保守的数字。专家学者认为，国资委自报的国有资产流失3500亿显然只是冰山一角，全国尚待确认的国资损失估计将达数万亿之多。

　　“监督机构和经营管理者之间缺乏制衡机制，决策失误或无效投资也是造成企业巨额资产损失的重要原因”，李荣融认为。

　　据国资委公布的数据，全国国有资产20万亿元，其中11万亿元隶属于中央企业，9万亿元归属于地方企业；而国资流失总量的准确数据无法统计，而且其流失是全方位的，始自改革之初，并非一朝一夕。据1990年代初国有资产管理局的统计，1982年到1992年国有资产流失、损失高达5000多亿元。有学者据此计算，平均每年流失、损失的国有资产也达500多亿元，每天流失国有资产达1.3亿元以上。

　　国资流失的渠道既有企业经营亏损和管理不善，也有在股份改制和产权改革中以权谋私的低估、贱卖国资，以及转移资产、违规担保等等，绝非管理者缺乏经验，相反倒是熟谙国有企业的缺陷与漏洞，贪婪成性，巧取豪夺。据国家审计署1994年对煤炭、电力、化工等行业的187户大中型国有企业资产流失的情况调查，国企老总本身的原因造成的国有资产流失占流失总量的70～80%。

　　据国家统计局的数据显示，2004年的国有企业中，资源性与垄断性的大型国企支撑着其赢利的大半壁江山，而其余绝大多数国企赢利下滑；而近5年来，民营企业代表——私营企业和股份制企业的工业增加值年度增长率，分别达到22.8%与16.5%，明显高于国有及国有控股企业14.2%的水平。2004年内地的所有企业中，民营企业对国民经济的贡献率超过了60%，吸纳的就业人口超过1亿，国有企业已不能净吸纳社会就业人员，而民营企业却早已成了解决社会就业的主力渠道。

　　企业的官场游戏规则

　　“中国有没有真正的企业家？我觉得没有，有的倒是‘政府企业家’”，胡星 斗教授向记者感慨。这不是没有道理。国企老总既可以身居企业高职，又可以易地改任封疆大吏，十八般武艺样样精通，在政府与企业之间相互调换，多少年来已经成了一种典型的官场行为。

　　“无论哪一种国企，它的管理者都不是企业家，而是行政官员，所以经常与政府官员相互调换；即使将企业做垮了，他的级别和待遇也照样不受损伤，大不了就换个地方接着再做官。国有资产名为“国”有，其所有者——全体人民——的代表即政府代行所有权，而在政府缺位的情况下，他们作为内部人控制了国有企业，而权责利也不统一，所以很少对错误的决策负责，企业的衰败或倒闭与他们关系不大，职工们下岗、被推向社会也与他们无关。所以说，现在所谓的市场经济，说到底仍然是权力经济，国有资产的流失也就事出必然”，一名法学专家说。

　　实际上，国企老总只要在其任期内没有明显的经济犯罪事实，即可很体面地换岗。决策失误也好，经营管理不善也罢，都不会因此而蒙羞，换岗到政府部门就可以蒙混过关——这已经成了所有国企“亏损老总”的潜规则，而其他问题就更别提了。2004年4月，中国石油天然气集团公司总经理马富才因其任职期间的特大井喷事故而引咎辞职，倒是让媒体大感惊讶：“马富才遭遇‘问责制’”；而有学者认为，国企老总更要勇于承担社会责任，而不是一走了之。

　　官僚文化早已成了国有企业根深蒂固的一种标签。中国人民大学的一名行政学教授说，“国企的高层领导根本就不是从市场竞争中产生，而是来自于上级政府的任命，甚至他们本身就是当地的政府官员，所以国企内部的层级设置与官僚机构无异。这一风气即使在民营企业也不难找见。”

　　问责的效力有多大

　　“去年一年央企流失资产达到了3500多个亿，每个中国居民就为此要承担200多元的损失”，复旦大学经济学院华民教授向《资本市场》记者表示。

　　在2005年两会的政府工作报告中，获得最多民意支持的就是对国企老总的问责制，追究其投资失误的责任，杜绝巨额国有资产的流失与“蒸发”，要让国企老总为自己的过失与决策错误付出代价。

　　国企改革20多年产生了数以千亿计的呆账坏账。从来就没有人为国有企业的投资失败承担过任何责任，以至于决策者充其量只是易地做官而已，连最起码的降职处分都没有；而多年来国有企业的巨额资产亏损，仍然需要以国民纳税所得的公共财政资金来弥补。“国有企业高额利润的70-80%来自于垄断经营，而垄断经营就是每一个国民生活所需被迫掏钱的高价消费；巨额亏损与高额利润相抵之后，国有企业除税收之后的微薄利润无论服务公共利益还是增加国民福利都无从谈起，倒是广大民众的个人财富被国企老总假国有企业之手再度盘剥了一次”，中国政法大学的一名法学专家对记者说。

　　国资监管的确也建立了一系列制度措施，譬如监事会的监督，加大了对政府方面不知晓的重大项目的监管，加大审计、统计、会计“三计合一”的监管力度，从财务运行上审定是否正常或违规。另外，国资委还对国有企业的战略规划和国资经营预算、企业财务预算执行情况的审核，对企业领导人年终业绩考核等等……

　　“问责制”虽然已经开始实施，但雷声大雨点小。有学者认为，还应该进一步完善制度建设，使之保证“问责制”的运行，譬如激励制度、诫勉制度、考核机制……，强化董事会与经营层的信托责任，提高企业运作的透明程度。不过，一名学者尖锐地指出，“‘问责制’最有可能产生的弊端，仍然还是‘摘了乌纱，逃了刑罚’”。

　　“问责制并不能解决中国国有企业的问题”，华民教授说，“因为中国的国有企业本身并不独立，领导人的决策要受到国家各级管理机构的巨大制约，还要受到党委系统的牵制，并且有时还不得不承担各种政策性的功能，所以企业运作过程中发生的问题是无法由企业领导人来承担责任的，在这样的体制下，问责又有什么意义呢？”

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